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Alejandra Lazzaro (2004 ). La ley de cupo femenino y la igualdad ante la ley
Teoría y Derecho Constitucional
Universidad de Buenos Aires
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VI Jornadas de Sociología. Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de Buenos Aires, Buenos Aires, 2004.
La ley de cupo femenino y la
igualdad ante la ley.
Alejandra Lázzaro.
Cita: Alejandra Lázzaro (2004). La ley de cupo femenino y la igualdad ante la ley. VI Jornadas de Sociología. Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de Buenos Aires, Buenos Aires.
Dirección estable: aacademica/000-045/
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La ley de cupo femenino y la igualdad ante la ley. Alejandra Lázzaro Proyecto de Investigación UBAC YT Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires lazzaroalejandra@yahoo.com
I. Introducción Según Aristóteles el pri ncipio de justicia se traduce en la igualdad, aunque existen diferentes conceptos de igualdad, según se trate de la justicia distributiva o correctiva. El primero implica que cada persona debe recibir beneficios o cargas en proporción a sus méritos. En el segundo, se trata de que cada parte tenga una situación de paridad, de modo tal que las oportunidades sean las mismas para todos. En la Declaración de la Independencia de los Estados Unidos de 1776 y en la Declaración de los derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789 se afirmaba respectivamente que todos los hombres nacen iguales, que están dotados por su Creador de ciertos derechos inalienables, y “Que los hombres nacen libres e iguales en derechos y que las distinciones sociales sólo pueden fundarse en la utilidad común” (cf. 1° Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano, del 26 de agosto de 1789). Estas declaraciones crean lo que conocemos como la igualdad jurídica, es decir igualar a todos los habitantes en cuanto a sus oportunidades, desde el punto de vista forma l. Y la igualdad real., que requiere de acciones positivas para que aquellas posibilidades teóricas, se conviertan en probables y accesibles. A partir de la sanción de la ley 24 conocida como “ley de genero” o de “cupo femenino” se inicia en la República un nuevo cami no hacia la conquista de la igualdad entre mujeres y varones.
Dos años después fue reglamentada, concretamente, el ocho de marzo de 1993 mediante el Decreto N° 379 se logró la efectivi zación de la ley. Entre los considerandos del decreto se destacó la fi nalidad de evitar la postergación de la mujer al no incluírsela en las listas en lugares con expectati vas de resultar electos, estableciendo expresamente en su artículo 2° que el porcentaje del 30% establecido debía interpretarse como una cantidad mínima, anexando una tabla a ser aplicada en los supuestos en que ese porcentaje determinare fracciones menores a la unidad. El 28 de diciembre de 2000 el entonces Presidente de la Nación, Doctor Fernando De la Rúa, dictó el Decreto N° 1246 que deroga el anterior N° 379/93. II. Objeti vo: A partir de este avance legislativo, el presente trabajo descriptivo tiene como objeti vo fundamental determinar la efectividad de la ley a partir de su aplicación, determinando la clase de conflictos presentados ante la justicia electoral discriminándolos a su vez por categorías de cargos en discusión. Asimismo se identifican los partidos y los distritos electorales que presentan mayor números de causas judiciales a este respecto. De este modo, se podrá sacar una conclusión acerca de si la igualdad de las mujeres pasó de lo formal a lo real. III. Metodología: La base de datos utilizada en primer término fueron los fallos dictados por la Cámara Nacional Electoral desde el año 1993 hasta el 17 de julio de 2003 i nclusi ve, que asciende a un total de 1. resoluciones. Sobre ella, se clasificó la jurisprudencia por año y dentro de cada año por distrito, por partido político y por conflicto. El resultado obtenido fue una base reducida de 116 fallos sobre género, discriminado de la siguiente manera: 30 resoluciones en el año 1993; 49 en el año 1995; 2 en el año 1996; 6 en 1997; 14 en 1999; 9 en 2001; 4 en el año 2002 y 2 en lo que va del 2003. Para su confección se descartaron todas aquellas sentencias que no trataran el tema de fondo sino que se refirieran a cuestiones procesales o que duplicaran la misma cuestión por ser materia de
recurso extraordinario, a excepción de dos casos en que por vía de este remedio procesal se conti nuó con el tratamiento del tema de fondo. IV. Los conflictos y su solución judicial: Uno de los pri ncipales cuestionamientos al primer decreto – N° 379/93- fue que constituía una excepción reglamentaria que alteraba el espíritu de la ley, alegándose en consecuencia, que cuando se renovaban 1 o 2 cargos, como producto de la imposibilidad de fraccionar la unidad representativa del candidato electo, el porcentaje del 30% se convertía en el 50%, por lo que se comenzó a cuestionar la constitucionalidad de alguno de sus artículos. Frente a estas iniciales presentaciones, surgió un primer obstáculo de índole procesal como es la falta de legitimación para accionar de los justiciables basándose en el criterio sentado hasta ese momento por la justicia electoral, que rechazaba la mayor parte de las peticiones en este se ntido, sin entrar a analizar el fondo de la cuestión. Se consideraban agraviados y por ende legitimados para accionar, sólo a quienes eran candidatos o precandidatos de una lista electoral, resultando terceros ajenos a las causas quienes no ostentaran esa condición. De ese modo, en autos “Silvestri, José Luis S/Acción de amparo (Unión Cívica Radical)” del distrito de Mendoza, en el que el peticionante no era candidato, la Cámara Nacional Electoral (2) expresó que al no tener esa condición, no le asistía un derecho concreto a ser vulnerado, y que por otra parte, tampoco se había acreditado el inicio del procedimiento i nterno tendiente a lograr su nomi nación como precandidato con posibilidades ciertas de resultar electo y poder entonces advertir la existencia de una amenaza cierta y concreta, e i nmi nente frustración de ese objetivo como consecuencia de la aplicación de la legislación cuestionada. En síntesis, el alto tribunal entendía que ante las situaciones descriptas los agravios aparecían de un modo conjetural e hipotético, lo que pri vaba a las acciones intentadas del presupuesto fundamental que permitiría admitir la existencia de un caso concreto. Otro conflicto que aparece a poco de andar en la confección de las listas, son los problemas partidarios internos susci tados por la ubicación de la mujer, es decir, cumplían con el porcentaje,
en la ley. Y tal razonable grado de posibilidad solo puede existir si se toma como base para el cómputo del 30% la cantidad de bancas que el partido renueve” (lo resaltado nos pertenece), y que si bien teóricamente un candidato estaría en condiciones de resultar electo, cualquiera sea su lugar en la lista, la realidad demuestra que no es así, toda vez que el porcentaje a obte ner por la agrupación tendría que oscilar entre el 85 y el 100 % de los sufragios, a fin de desplazar a todas las restantes agrupaciones y que la nómina completa resulte elegida. (3) Para el caso de las alianzas, también surgieron dudas e i nconvenientes, por lo que la justicia una vez más debió pronunciarse al respecto, así en los autos caratulados “Fernández, Norma B. S/Solicita se intime remisión apelación Unión del Centro Democrático (apelación art ley 23)” de Buenos Aires, se expresó que, por ser éstas uniones transitorias que dejaban de existir inmediatamente después de la elección para la cual se constituían, debía considerarse como base la cantidad de bancas que cada partido renovaba y no los cargos obtenidos en las últimas elecciones. Tampoco, modificaba este criterio el hecho de que uno de sus titulares fallecido hubiere sido reemplazado por un representante de uno de los otros partidos que constituía la alianza, porque lo cierto es que se debía considerar a qué partido correspondía la banca originariamente, toda vez que “es el peso relati vo del partido dentro de la alianza y a los votos obtenidos por ella en su momento lo que no puede ser alterado por circunstancias fortuitas ajenas a la realidad política”. En sentido contrario, la disidencia confirmó la sentencia de primera i nstancia, que consideraba que los cargos obtenidos por una alianza correspondían a ella y no a los partidos que la integraban y que por ende cuando un partido se presentaba por primera vez no renovaba candidatos, por lo que en aplicación del artículo 4° del Decreto N° 379/93 debía entenderse que el número de cargos era igual a uno y que sería indiferente colocar en el primer puesto a una mujer o varón, pero en los siguientes debería incluirse a una mujer por cada dos varones hasta cubrir el porcentaje de la ley de cupo dentro del número total de cargos. (4) En el año 1995 y con motivo de la resolución de la causa “Merciadri de Morini, María Teresa S/Presentación, Unión Cívica Radical” de Córdoba, se produce un cambio en la jurisprudencia al
ampliarse la legitimación, extendiéndola al ci udadano elector. La nueva interpretación jurisprudencial entendió que al establecer la ley que las listas de los partidos debían llevar mujeres en un 30 % “en proporciones con posibilidades de resultar electas” estaba creando, por un lado, la obligación para los agrupaciones políticas de confeccionar sus listas de candidatos conforme a ella y por el otro, el correlati vo derecho de los ciudadanos i nvestidos del derecho constitucional de sufragio, de votar listas que estuvieran debidamente i ntegradas por mujeres. De no ser así, no solamente se estaba violando la ley, si no que también se estaba restringiendo y vulnerando el derecho del sufragante al privarle de votar por una lista del partido de su preferencia porque no se adecuaba a las disposiciones legales, u obligándolo a optar por otro partido o a votar en blanco, todo ello en obvia violación del artículo 37, en cuanto garantiza el “pleno ejercicio de los derechos políticos”. En este sentido, el Doctor Alberto R. Dalla Vía tiene dicho que “La consagración de la garantía del pleno ejercicio de los derechos políticos en el nuevo artículo 37 de la Constitución Nacional completa, de alguna manera, a la primera generación de derechos humanos ya reconocidos en los artículos 14 y 20 para los habitantes de la Nación y para los extranjeros. La doctri na y la jurisprudencia ya los había recogido a partir de la norma de habilitación del artículo 33 con un criterio amplio, a lo que debe agregarse ahora la coordenada de la soberanía popular (ya i ncluida en la reforma de 1860 para los derechos implícitos) y la razonabilidad de la ley reglamentaria, de acuerdo a lo i ndicado por el artículo 28. El segundo párrafo incorpora la [...] “discriminación positiva”, esto es la adopción de acciones que tiendan progresi vamente a la igualdad real de oportunidades entre varones y mujeres para el acceso a cargos electivos y partidarios”. (5) Otro avance lo constituyó el reconocimiento de legitimación a la presidente del Consejo Nacional de la Mujer –en virtud del artículo 43 de la Constitución Nacional reformada en 1994- al considerarse al amparo como vía idónea para garantizar el derecho de las mujeres a integrar listas de candidatos conforme lo dispone la ley 24, artículo 37 y cláusula transitoria 12° de la Ley Fundamental. a. Renovación de bancas de diputados nacionales:
Para el supuesto en que se renueven tres bancas, corresponde ubicar a una mujer entre los tres primeros lugares de la lista. Cuando los partidos renuevan cinco bancas, la adecuada observancia de la normativa vigente exige que haya dos mujeres entre los cinco primeros candidatos a diputados nacionales, teniendo en cuenta que el 30 % que se establece constituye un mínimo, según resulta del segundo párrafo del artículo 60 del Código Electoral Nacional y del artículo 37 y cláusula transitoria segunda de la Constitución Nacional. Siendo que la ley 24 legisla sobre una materia de orden público, es que no puede dejar de aplicarse, ni siquiera por la voluntad del electorado libremente expresada, toda vez que ella no es omnímoda, ni por acuerdos i nterpartidarios toda vez que no pueden anteponerse al cumplimiento de una disposición de raigambre constitucional (artículo 37 y cláusula transitoria segunda de la Constitución Nacional). b. Elección de senadores nacionales: Se entendió desde un pri ncipio que cuando se eligiera o renovare un senador titular y un suplente, ambos candidatos se consideraban de dos listas diferentes, por lo que atento a la imposibilidad de fraccionar esa unidad representati va, no podía aplicarse la ley de cupo. En defi nitiva, no resultaba aplicable el criterio q ue sostenía que en esos casos debía oficializarse un titular de un sexo y el suplente de otro. La misma interpretación se mantuvo a partir de la última reforma constitucional. Cabe reseñar que los senadores nacionales en el momento de promulgación de la ley 24 y del decreto 379/93 eran elegidos en forma i ndirecta por las legislaturas de cada provincia y que a partir de la reforma constitucional de 1994 son elegidos en forma directa. c. Decreto Reglamentario N° 1246/00: Concomitante con el dictado de este nuevo decreto en la Comisión Interamericana de Derechos Humanos se estaba tramitando una causa que coadyuvó a su sanción. El 15 de junio de 1994 la señora María Teresa Merciadri de Mori ni presentó una petición ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanas en la cual alegó la violación de los derechos al debido proceso, a los derechos
políticos, a la igualdad ante la ley y a los recursos efectivos por parte de la República Argentina en su perjuicio. La Comisión declaró la admisibilidad del caso y se puso a disposición de las partes con la finalidad de alcanzar una solución amistosa, la que fue acordada el 8 de marzo de 2001, cuando se suscribió en Buenos Aires un acuerdo entre el señor Ministro de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto, por una parte, y por la otra la señora de Mori ni, en presencia del Dr. Santiago Cantón, en representación de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, y de la señora Presidenta del Consejo Nacional de la Mujer, Dra. Carmen Storani. En la mencionada oportunidad la señora de Mori ni expresó que el Decreto Presidencial N° 1246, dictado por el Presidente de la República Argentina, Fernando de la Rúa, “contempla adecuadamente los aspectos fundamentales que dieron sustento a su denuncia”. (7) Se presentó un caso en el que un partido pretendía presentar en forma indi vidual la misma lista de candidatos que llevaba una alianza, que por otra parte renovaba un número diferente de bancas que aquél. Ante ello, la justicia resolvió no oficializarla, sentando el pri ncipio que cada lista debía ser anali zada por separado a fin de dar plena operati vidad a la ley de cupo y su decreto reglamentario. (8) Otro interrogante surgido fue la procedencia de la oficialización de una lista compuesta exclusi vamente por mujeres. La respuesta la encontramos en la resolución dictada por la Cámara Nacional Electoral, a propósito de un caso de Tierra del Fuego en el que el partido Acción por la República presentó una nómina de diputados nacionales integrada exclusi vamente por mujeres. En dicha oportunidad se señaló que “el primer párrafo del artículo cuarto, del decreto reglamentario N° 1246/01 expresa claramente y sin distinción alguna que el segundo lugar de una lista de candidatos a cargos electivos nacionales debe ser ocupado por una persona de sexo distinto a la que figura en el primer puesto. Si bien es cierto que la ley 24 se sancionó en resguardo de los derechos de las mujeres a gozar de iguales oportunidades que los hombres en la postulación para cargos electivos, ello no implica que no deba resguardarse idéntico derecho para los hombres. Máxime a la luz del
V. Conclusiones: a) Del análisis de la jurisprudencia se visualiza una primera etapa donde se recurría a la instancia judicial para resolver los conflictos suscitados, como consecuencia tanto de las lagunas como de la ausencia de claridad en la redacción de la ley y del decreto. Esta circunstancia, advertida en el debate parlamentario conforme la transcripción que obra en la primera parte del presente, ha sido motivo de pronunciamiento por los propios órganos electorales. Otra circunstancia conflicti va surgió de la falta de uniformidad de criterios por parte de la justicia electoral de primera instancia, que provocó un mayor grado de i ncertidumbre en torno a la interpretación de la ley que concluyó en el dictado de un nuevo decreto reglamentario –N° 1246/00-. No sólo la Cámara Nacional Electoral lo ha reconocido de esta manera, sino que también así fue puesto de manifiesto en los considerandos del decreto N° 1246/00 que derogó el anterior. En efecto, el nuevo decreto cubrió algunos vacíos legislativos teniendo por objeto lograr las “más claras y garantizadoras interpretaciones judiciales”. Su articulado correlativamente, plasmó la previsión de los casos que le dieron sustento y que oportunamente fueran definidos por vía jurisprudencial, aunque ello no resultara suficiente para evitar nuevos conflictos. Se ha i ntentando aplicar extensi vamente la ley de cupo a ámbitos no alcanzados por la previsión legal. En este sentido cabe mencionar un caso que no proviene del ámbito legislativo y es el de un grupo de abogadas que impugnaron las listas presentadas en la Federación Argentina del Colegio de Abogados para elegir representantes al Consejo de la Magistratura de la Nación y al Jurado de Enjuiciamiento, por no existir una representación adecuada de la mujeres abogadas que constituyen un sector mayoritario del padrón electoral y no respetarse las normas referidas al cupo femenino. Más allá del resultado concreto, que les resultó adverso por razones de incompetencia, el fondo de la cuestión es el mismo, esto es la falta de igualdad de trato entre ambos sexos. Al respecto cabe mencionar que nuestro país ha seguido, en este punto, los principios consagrados en el orden internacional que en materia electoral y de partidos políticos se pronuncian claramente a favor de una participación igualitaria y si n discriminaciones fundadas en meros prejuicios entre
varones y mujeres, contenidos en la Convención Americana sobre Derechos Humanos(artículos 1,23 y 24), en el Pacto de Derechos Civiles y Políticos (artículos 2,3,25 y 26) y en la Convención sobre la Eliminación de todas las formas de Discriminación contra la Mujer (artículos 1,2,7,8,11 b). Es en ese marco y no en otro que debe interpretarse el concepto de “igualdad real de oportunidades” que nuestra Carta Magna manda asegurar mediante la implementación de “acciones positivas” en los textos de sus artículos 37 y 75 inciso 23. b) Clasificación de la jurisprudencia por año, partido, distrito y conflicto: Año 1993: Se presentaro n 30 casos de los cuales 21 se referían a cuestiones de fondo, 6 recursos extraordinarios y 3 causas versaban sobre cuestiones procesales. Los principales conflictos se referían a la conformación de las listas en la categoría de candidatos a diputados nacionales. El partido nacional que presenta mayor cantidad de casos es la Unión C ívica Radical con siete causas, siguiendo en orden decreciente el Partido Justicialista con seis, la UCEDE con cinco. A estos sub-totales hay que sumarle un caso a cada partido, toda vez que el Consejo Nacional de la Mujer impulsó una causa generalizada contra todos los que presentaren listas. Los distritos que ostentaron mayor número de cuestionamientos son la Capital Federal y Entre Ríos con ci nco casos respectivamente, siguiéndole Corrientes con cuatro, Salta con tres, Mendoza, Córdoba y Buenos Aires con dos casos y Santa Fe, Santiago del Estero y La Pampa con uno cada uno. De los partidos con mayor número de causas, surge que la U.C. presenta el mismo conflicto en diferentes distritos, el P. concentra el mayor número en el distrito de Entre Ríos y la UCEDE en la Capital Federal. Año 1995: Se presentaron 49 casos, de los cuales 11 fueron recursos extraordinarios y 7 cuestiones procesales. Los principales conflictos se presentaron para la categoría de diputados y senadores nacionales, i ncluyéndose entre estas últimas también acciones declarati vas de certeza, es decir por dudas surgidas a partir de la reforma constitucional en lo que a los senadores se refiere.
Los principales conflictos se suscitaron en las categorías de diputados nacionales, senadores nacionales y en mucha menor medida en listas para cargos partidarios. Los partidos que presentan mayor número de casos fueron U.C. con 3, Acción por la República con 2, UCEDE, y ALIANZA con 1 cada uno. Los distritos con mayor número de casos fueron: Capital Federal 3, Córdoba 2, Formosa, Buenos Aires y Tierra del Fuego 1. Año 2002:Se presentaron 4 casos, de los cuales 1 era un recurso extraordinario. Los conflictos se suscitaron en relación a las listas de diputados nacionales, listas para cargos partidarios, y uno para las listas de la Federación Argenti na del Colegio de Abogados. Los partidos en los que se suscitaron estos casos fueron U.C y P. Los distritos en que se presentaron estos conflictos fueron Córdoba, Chubut y Capital Federal. Año 2003: Se presentaron dos casos uno de los cuales fue un recurso extraordinario. El conflicto fue en el ámbito de la UCR del distrito Capital Federal, y en la confección de su lista de legisladores de la ciudad. c) Cuadros de casos por distritos electorales y por partidos políticos del período 1993 – julio de 2003:
Notas finales
24%
16% 8% 12% 7%
6%
6%
5% 4%
4% 2% 2% 1%1%1%1%
Capital Federal Corrientes Córdoba Buenos Aires Salta Entre Ríos Form os a Tucum án Mendoza Catam arca Jujuy Tierra del Fuego Santiago del Estero La Pam pa San Juan Chubut
37%
31%
8%
7%
5% 3%
3% 3% 1%1%1%
PJ UCR UCEDE ALIANZA FREPASO Frente Grande Demócrata Cristiano Acción por la RepúblicaFuerza Repúblicana Federal MID
Casos por partido
Casos por distritos electorales
- Debate Legislati vo del proyecto de ley contenido en la Orden del D ía ° 1582, por el cual se modifica el artículo 60 del Código Electoral - Diario de Sesiones, Cámara de Diputados de la Nación – 46ª. Reunión – Sesión Ordinaria de Prórroga (Especial) – Noviembre 6 y 7 de 1991-.
- Decreto reglamentario N° 379/93 publicado en el Boletín Oficial N° 27 del 11 de marzo de
- Decreto reglamentario 1246/01 publicado en el Boletín Oficial N° 29 del 4 de enero de 2001.
- Organi zación de los Estados Americanos, Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Informe N° 103/01, Caso 11 – Argentina, 11 de octubre de 2001.
- Allegrone Norma, 2002 “Ley de Cupo Femenino. Su aplicación e interpretación en la República Argentina” ., Buenos Aires, Fundación Fiedrich Ebert
Alejandra Lazzaro (2004 ). La ley de cupo femenino y la igualdad ante la ley
Asignatura: Teoría y Derecho Constitucional
Universidad: Universidad de Buenos Aires
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