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CM Construction européenne
Construction européenne (DDA22M1)
Université de Rouen
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Construction européenne
Introduction générale
Idée d’unifier l’Europe est une constante, les vraies propositions identifiables remontent au XIIIe siècle. Cette expression régulière s’inscrit dans une continuité historique, tous ces projets ont une forme de nostalgie de l’unité perdue de l’empire romain. Il y a quelque chose qui a imprégné les sociétés européennes et qui n’a jamais disparu, l’idée que les peuples européens puissent s’unir dans un projet commun n’a jamais disparue. L’idée euro est formulé par des personnalité de tout ordres depuis le XIIIe :
- Projet proposé par Pierre Dubois (1250 – 1320)
Légiste et conseiller de Philippe Le Bel (roi de France). Dubois proposera une confédération des nations chrétiennes. Elle reposerait sur :
Un concile des princes (forum diplomatique) Une cour d’arbitrage (Cour de justice) o Composé de laïques et d’ecclésiastiques (tranchant les conflits entre les princes)
Projet non retenu par le roi...
- Georges Podiebrad – roi électif de Bohème : République Tchèque (1420 – 1471)
Elabore entre 1462 et 1463 un traité d’alliance et de confédération entre son royaume et celui de Louis XI de France et la seigneurie de Venise. Le projet vise notamment à résister à l’avancée des Turcs. Mais pour cela, il propose surtout une confédération européenne dotées de véritables attributs étatiques puisqu’elle disposerait d’un Parlement (sens de l’Ancien Régime, dotée d’un pouvoir judiciaire), un Conseil permanent des ambassadeurs (sorte de gouvernement). Dans ce projet, la confédération aurait eu une armée, un budget, un sceau.
Projet rejeté par Louis XI, car il préfère travailler à renforcer l’unité et la centralisation au sein de son royaume.
- Emeric Cruce/Delacroix (1575 – 1648)
Moine français – Un nouveau Cynée 1623
- Met en avant sa réflexion sur une politique commune à l’échelle européenne. Il propose la libre circulation des biens et des personnes, un plan de développement agraire et artisanal commun, un plan d’éducation commun, une monnaie unique et l’uniformisation du système de poids et de mesures.
Volet institutionnel avec une représentation des exécutifs : une assemblée permanente des ambassadeurs et une des princes (régler par la négociation et en application des règles de droits pour régler des conflits). NOUVEAUTE : ne pas faire du christianisme le ciment de l’Europe car dans son projet il veut y associer : o Les espagnols (sous domination musulmane, les mahométans) o Les juifs o Les turcs Fondement de ses idées sont principalement : o Politique o Economique o Sans fondement religieux Projet non mis en œuvre
- Sully (1560 – 1641)
Grand intendant de Henry IV
Paix entre les nations et la religion o Conserver la chrétienté et augmenter sa puissance
Propose le redécoupage des frontières en 15 Etats. Manière à équilibrer les puissances et résoudre les conflits territoriaux. Propose une structure institutionnelle qui il nomme « confédération » dotée d’un gouvernement nommé Conseil de l’Europe. Il existe deux catégories d’institutions : o Un Sénat : (40aine, hauts responsables politiques, juridiquement compétents pour trancher les litiges entre les Etats, et entre un souverain et son peuple ou une partie) o Des Conseils provinciaux : juridictions de premier ressort Mis en place d’une armée européenne Arrière-pensée politique. o Observer le redécoupage : augmenter la puissance française et diminuer l’allemande.
- Abbé de Saint Pierre (1658 – 1743)
Abbé de cours et intellectuel. Auteur de Mémoire pour rendre la paix perpétuelle en Europe 1713 en Allemagne.
Proposition de la création d’une société européenne dans laquelle les princes se réuniraient régulièrement pour s’entendre sur la paix européenne Composé d’un Sénat avec des représentants permanents des Etats, sorte de gouvernement continue de l’Europe Prévoit un budget commun et d’une armée Plan qui suscite l’enthousiasme chez les intellectuels comme Rousseau. Abbé Pierre l’envoie à Fréderic II, roi de Prusse, qui l’exécute dans une lettre destinée à Voltaire : « ce projet est très bien, mais il manque une chose : le consentement des Etats européens et autres bagatelles de ce genre ».
- Emmanuel Kant (1724 – 1804)
Projet de paix perpétuelle – aucune proposition de création d’un super Etat mais fédération des peuples, un fédéralisme d’Etats libres.
Alliance des Etats mais qui doit conserver l’existence des peuples.
Pas beaucoup d’éléments quant aux institutions, il centre sur les objectifs et les moyens pour l’atteindre.
Propose de dépasser un simple traité de paix toujours révocable et de la remplacer par une « Constitution », par des règles de droit qui s’imposeraient à tous les Etats, de manière obligatoire. Volonté de remplacer les relations de forces et diplomatiques par des relations de droit.
Originalité : proposer des droits cosmopolite => droits auxquels auront droit n’importe quel citoyens quel que soit sa nationalité et le pays où il se trouve.
- Comte de Saint Simon (1760 – 1825)
Propose au Congrès de Vienne en 1815 un projet de réorganisation de l’Europe autour de l’idée d’une réconciliation franco-britannique.
Accroissement général de la prospérité grâce à l’établissement d’une zone de libre-échange.
Mise en place d’une structure étatique :
- Une chambre des députés comme aux deux Etats o Pouvoir législatif Chambre des pairs
PARTIE I : LES FONDEMENTS DE LA CONSTRUCTION EUROPEENNE
Fondement : constater que le construction européenne repose sur les traités, des états et un ensemble de valeurs
Chapitre 1 er : Les Traités européens.
Section 1 : Les premiers temps de la construction européenne : du Traité de Paris aux Traités de Rome.
Le plan Marshall va donner l’impulsion de la construction européenne, pour pouvoir en bénéficier, les USA exigeaient que les puissances européennes collaborent entre elles et par la pression, les 1ers organisations européennes ont vu le jour. Le plan Marshall a donc précipité le plan OECE :
- L’Organisation européenne de coopération économique est l'ancêtre de l'OCDE. Fondée le 16 avril 1948, elle eut la charge initiale de répartir les crédits accordés par le Plan Marshall entre les pays de l'Europe occidentale. Elle contribua également à la libéralisation des échanges et permit le renforcement de la coordination économique entre les pays membres
- En 1947 qui deviendra OCDE - L'Organisation de coopération et de développement économiques est une organisation internationale d'études économiques, dont les pays membres — des pays développés pour la plupart — ont en commun un système de gouvernement démocratique et une économie de marché. Elle joue essentiellement un rôle d'assemblée consultative. En parallèle, on a vu apparaitre un embryon d’organisation en matière de défense qui passera d’abord par l’Union occidentale pour l’OTAN en 1949. On est face à des organisations interétatiques classiques qui repense sur la logique interétatiques et au sein desquels les décisions sont prises selon le principe de l’unanimité. Modèle qui n’inspire pas les fédéralistes qui veulent une Europe fédérale et donc qui vont s'exprimer à travers la voix de Robert Schuman → 1ères communautés crées : Charbon et d'Acier (§1), idée d'une communautés européennes de défense (§2), mais malgré ça le projet communautés : CEE et CEEA de 1957 (§3).
§1 : La création de la première Communauté, la Communauté du Charbon et de l’Acier par le Traité de Paris.
L’appétit de l’Europe est + grand. Création par le traité de paris 1951, communauté qui était annoncée par le discours de Robert Schuman du 9 mai 1950 (jour de l’Europe), déclaration qui a tout égard peut être considéré comme l’acte de naissance de de la CEE (La Communauté économique européenne était une organisation supranationale créée en 1957 pour mener une intégration économique (dont le marché commun) entre l'Allemagne de l'Ouest, la BENELUX, la France et l’Italie. Elle connut des élargissements pour inclure douze États (soit six de plus). À partir de 1967, les institutions de la Communauté économique européenne dirigeaient la Communauté européenne du charbon et de l'acier (CECA) et la Communauté européenne de l'énergie atomique (désignées alors Communautés européennes). Quand l'Union européenne fut créée le 1er novembre 1993, la CEE devint la Communauté européenne (CE), un des trois piliers de l'Union européenne. Avec la fin de la structure en piliers, les institutions de la CEE perdurent en tant qu'institutions de l'Union...) Philosophiquement, la déclaration de Schuman est le coup d’envoi de la construction européenne.
A) La Déclaration Schuman.
Cette déclaration est le fruit de la réflexion des bienfaits et défaillance des projets d’une entreprise commune européenne. Tirer des leçons : pourquoi ces projets n’ont pas abouti? Le constat c’est qu’il est impossible d’intégrer immédiatement l’ensemble des économies nationales et de créer d’emblée une politique européenne, projet trop ambitieux dont les sociétés ne sont pas prêtes, et l’idée est qu’il faut commencer par des secteurs limités et établir pour ces secteurs une coopération qui doit progressivement générer des solidarités de fait. Idée également que par la génération de solidarité de fait, pas des intérêts convergents, ce mécanisme pourra être par la suite étendu à d’autres secteurs économie et puis économie tout entière.
Schuman : ministre des affaires étrangères, discours du 9 mai 1950 : il parle d’un plan réalisé par Jean Monnet. Ce discours dévoile un plan qui se situe en dehors des schémas classiques et qui ignore tous les termes qui pourraient heurter les états. Le discours de Schuman ouvre une voie intermédiaire. L’Europe ne se fera pas d’un coup ni dans une construction d’ensemble, elle se fera par des réalisations concrètes créant d’abord une solidarité de fait. Placer l’ensemble de la production franco-allemande du charbon et acier sous une institution nouvelle, une haute commune au sein d’une organisation ouverte à la participation d’autres pays européen. Cette mise en communs des
production de charbon et d’acier devait assurer immédiatement l’établissement de base commune de développement économique et par conséquent de réaliser un nouvelle étape d’un fédéralisme européen, idée révolution dans la déclaration de Schuman, en moins dans la mise en commune de charbon et acier, mais l’idée que la création d’instrument pour réguler cette mise en commun. Idée n’est pas simplement de créer un marché purement libéral, d’ouvrir les frontières dans ce secteur économique mais il fait qu’une autorité gère cela et oriente, favorise la positivité de tous les domaines de ce nouveau marché commun. Dans ce contexte, le fonctionnalisme est une théorie qui permet de rendre compte d’un processus cumulatif et rend compte d’un système produit par des instit communes. Se met auto en place car ce secteur communautarisé va solide la solidarité et gêner un appétit de communautarisation. C’est un choix audacieux pour les relations entre états, car met de côté la méthode de la simple coopération entre état qui est le mode traditionnel des relation internationale, il privilégie l’intégration, le mode coopératif (intergouvernementale).
Communautarisation = construction européenne c’est l’équilibre de ces deux facteurs, mais certaine complexité dont on a du mal à identifie la fin ultime de ce projet, non exprimé de façon explicite dans le plan Schuman c’est le fédéralisme, réaliser une fédération européenne est pensé comme indispensable sur le continent européen pour maintenir la paix.
Les institutions communautaire permettent l’élargissement d’une convergence d’intérêt et prise de conscience que l’intérêt commun favorise l’épanouissement des différents sociétés nationales européennes. A mesure de la convergence d’idée est de bâtir de manière globale une union économie générale puis de créer une union politique. Cette progression se fait naturellement mais il y a un effet d’engrenage voulu par les auteurs du plan Schuman. Il faut permettre la présence de l’Allemagne en RFA en Europe et permettre la reconstruction de son économie. UK refuse de participer parce qu’il ne veut pas s’inscrire dans une union au sein de laquelle les états seraient soumis à un organe supranational.
B) La Communauté Européenne du Charbon et de l’Acier.
Entrée en vigueur le 23 juillet 1952. Prévu pour une durée de 50 ans. Son patrimoine a été transféré à la communauté européenne. Comme le préfigurait la déclaration de Schuman, c’est une communauté d’un domaine particulier mais important et stratégique. L’objectif de la CECA est de mettre en place dans le secteur du charbon et d’acier un véritable marché commun, but relancer l’économie, relancer ses secteurs d’activité. Mais l’objectif doit être plus ambitieux, y ajouter un droit de la concurrence qui devait règlementer les concentrations, les ententes et les abus de positions dominantes. Il y a aussi des programmes sociaux qui ont eu beaucoup d’influence, l’idée de ces derniers : favoriser les reconversions industrielles et d’aider les travailleurs de ces secteurs dans le processus de reconversion.
Supranationalité = structure fédérale. Les décisions prises dans ce secteur par la communauté s’imposent aux états membres mais aussi aux sujets internes de ces états. L’institution la plus importante dans cet équilibre est la Haute autorité, la concurrence comme un exécutif collégial indépendant chargé d’assurer la réalisation des objectifs établi par le traité de paris et cette haute autorité était chargé d’identifier l’intérêt général communautaire. C’est une instance supranationale avec un pouvoir de décision s’imposant aux états membres.
D’autres institutions ont vu le jour grâce au traité de Paris
- Un conseil des ministres : composé de représentants des états, fonction existentielle : assurer la liaison entre la Haute Autorité et les états
- Assemblée démocratique : parlement européen. Compose à l’époque de parlementaires des états membres, représente les peuples des états membres
- La cour de justice : juridiction internationale, intégrée à la communauté, contrôle des décisions prises par la HA et s’assure que ces derniers sont conformes au traité qui a donné naissance à la communauté, assure l’intégrité du traité ; gardienne de traité ; contrôle du respect du texte du traité par les états membres et les particuliers. Pouvait dans certaines circonstances et dans certaines conditions être directement saisi par les particuliers. Les arrêts qu’elle rend sont obligatoires pour les états et les particuliers.
A cette époque (traité de Rome) le financement de la CEE se réaliser par le biais de contribution nationale mise en place par les institutions mais dès cette époque était prévu qu’au terme les communautés européennes bénéficient de ressources propres et ne passent plus par l’intermédiaire des états. Au niveau institutionnel, on va retrouver dans les nouvelles communautés crées par les traités de Rome la logique quadripartite pour la CECA. Les institutions reprennent l’architecture globale mais la répartition des compétences entre les institutions sont différentes donc l’équilibre institutionnel n’est pas le même d’une communauté à l’autre.
Art 8 du traité de Rome prévoyait que réalisation de ces 3 éléments doit ê parfaite à une période transitoire de 2 ans.
A côté de ce marché commun, un ensemble de politiques communes sont mises en place. En termes de volumes financiers, c’est tout d’abord la Politique Agricole Commune qui, sur l’insistance de la France, occupe la part la plus importante. Le financement de la CEE est assuré par des contributions nationales. Le Traité prévoit toutefois la possibilité de ressources propres notamment grâce aux recettes du tarif douanier extérieur commun.
Au niveau institutionnel, la CEE reprend le cadre quadripartite prévalant au sein de la CECA.
B) Les institutions de la CEE.
Si le schéma institutionnel est maintenu, les prérogatives dévolues à certaines institutions sont différentes. L’équilibre institutionnel n’est pas le même dans la CECA et dans la CEE. L’organe intergouvernemental devient l’organe de décision principal, la Commission européenne (équivalent de la Haute Autorité) ne disposant plus du pouvoir de décision mais plutôt d’un pouvoir d’impulsion et d’exécution dans l’intérêt de la Communauté.
1°/ on crée une Commission pour chacune des nouvelles Communautés qui s’ajoutent à la Haute autorité. La Commission est la garante de l’intérêt communautaire et gardienne des Traités. Elle dispose du monopole du pouvoir d’initiative et est également chargée d’appliquer et de faire exécuter les décisions prises par le Conseil des ministres.
2°/ Une assemblée Parlementaire européenne commune aux trois Communautés. Elle représente les peuples européens. Renommée en 1962 « Parlement européen ». Elle exerce des pouvoirs de délibération et de contrôle et peut renverser la Commission par l’adoption d’une motion de censure à la majorité des deux tiers. Dans le cadre du processus décisionnel CEE, elle dispose d’un simple pouvoir consultatif. A l’origine composée de parlementaires nationaux, il est prévu que cette assemblée parlementaire soit élue au Suffrage Universel. Il faudra attendre l’acte Acte annexé à la "décision" du Conseil des ministres du 20 septembre 1976 pour que les Etats se décident à concrétiser cette élection et se mettent d’accord sur ses modalités.
3°/ Le Conseil des ministres. Il est composé des ministres des Etats membres et représente les Etats au sein de la Communauté. C’est désormais lui qui dispose du pouvoir décisionnel dans les deux nouvelles Communautés. Il doit cependant consulter l’Assemblée. Initialement, la plupart des décisions dans les domaines de compétences communautaires doivent se prendre à l’unanimité. Il est prévu qu’à l’issu d’une période de transition (entre 12 et 15 ans) les décisions passent à la majorité qualifiée dans un nombre important de domaines.
4°/ La Cour de Justice gardienne de la légalité communautaire devient compétente pour les trois Communautés.
La CEE réalise indéniablement une modification de l’équilibre institutionnel en faveur du Conseil et donc du pôle étatique.
C) Les modifications des Traités entre 1957 et 1992.
Plusieurs traités vont être à l’origine d’adaptations institutionnelles (1). Mais l’Acte Unique européen (2) est spécifique par sa dimension généraliste et par l’importance des modifications qu’il engendre. Sur un plan politique : il assure une relance de l’entreprise européenne.
- Les adaptations institutionnelles
a) Le traité de fusion des exécutifs du 8 avril 1965 (Le Traité de Bruxelles)
La création de plusieurs Communautés a pour inconvénient de multiplier les organes et institutions risquant de faire double emploi. Au moment de l’adoption des Traités de Rome, une Convention additionnelle prévoit que la Cour de Justice et l’Assemblée parlementaire seront communes aux Communautés. Le Traité de Bruxelles du 8 avril 1965 (dit « traité de fusion des exécutifs ») est venu finaliser cette unification en remplaçant les trois Conseils des ministres (CECA, CEE, CEEA) en un Conseil unique, et les deux Commissions (CEE, CEEA) et la Haute autorité CECA, en une seule Commission, la Commission européenne. Par ailleurs, les administrations sont également refondues en une administration unique.
Cette fusion améliore la cohérence et l’efficience des institutions. Il convient de noter cependant que les trois traités demeurent et ne sont pas fondus en un seul, les trois Communautés continuent donc d’exister juridiquement de manière indépendante. Les prérogatives des institutions restent différentes suivant la Communauté concernée. Ainsi, si la Commission intervient dans le cadre de la CECA, elle dispose d’un pouvoir décisionnel, ce qui n’est pas le cas dans le cadre de la CEE et de la CEEA. Le Traité de Bruxelles instaure également une administration et un budget unique pour les trois Communautés. Toutefois les ressources de chacune restent distinctes.
Enfin, il officialise l’existence du COREPER (comité des représentants permanents). Celui-ci rassemble les diplomates qui sont en permanence affectés aux institutions communautaires devient un organe officiel des Communautés. La question budgétaire fera l’objet de deux traités supplémentaires.
b) Les Traités budgétaires du 22 avril 1970 (Luxembourg) et du 22 juillet 1975 (Bruxelles)
Ils renforcent les pouvoirs du Parlement. Le traité de Luxembourg de 1970 lui attribue le droit d’arrêter formellement le budget des Communautés en ce qui concerne les dépenses non obligatoires (DNO). C’est à dire celles « que l’autorité budgétaire est tenue d’inscrire au budget en vertu d’un engagement juridique pris aux termes du traité ou des actes arrêtés en vertu de ceux-ci ». Le traité du 22 juillet 1975, marque une étape supplémentaire Il prévoit tout d’abord que les propositions de modifications budgétaires émanant de l’Assemblée seront réputées accepté par le conseil sauf si celui-ci si oppose explicitement. Il donne au Parlement la faculté de rejeter le budget. Ainsi, depuis 1975, le Conseil et le Parlement ont des pouvoirs de décision complémentaires dans la procédure budgétaire. Par ailleurs, le Traité de Bruxelles est également à l’origine de la création de la Cour des comptes. Elle entrera en fonction en octobre 1977. Elle est chargée d’assurer le contrôle des comptes Ces trois Traités portaient sur des domaines précis. Ce n’est pas le cas de l’Acte Unique Européen qui, lui, avait une vocation généraliste.
- acte unique européen : la relance européenne et l'achèvement du marché commun
Le Sommet de Paris lance la réflexion et les travaux éà vue de « définir une conception d'ensemble de l'Union européenne ». C’est à la suite de ces travaux que l’Acte unique européen a été signé à Luxembourg les 17 et 28 février 1986 (entre en vigueur 1er juillet 1987). Il s’agit d’un traité modificateur dans le sens où il vient réviser les traités antérieurs. L’Acte Unique Européen est signé par neuf des douze Etats le 17 février 1986. Trois autres mettront plus de temps. Le Danemark et la Grèce étaient très réticents tandis que l’Italie souhaitait que le texte aille plus loin dans le sens de l’intégration et renforce encore plus les pouvoirs du Parlement européen. Finalement et après un référendum danois positif, le Danemark signe, suivi le jour même par les deux autres pays. C’était le 28 février 1986 cette AUE qui amende les traités constitutifs des Communautés européennes, entre en vigueur le 1er juillet 1987.
Le traité sur l’Union européenne est signé à Maastricht le 7 février 1992. Il faudra cependant attendre le 1er novembre 1993 pour qu’il entre en vigueur.
Le contexte est très peu favorable à la ratification du Traité. De manière générale les conditions économiques et sociales sont très dégradées en 1992. L’Europe a fait la preuve de son impuissance face à la guerre en ex- Yougoslavie. Enfin, le texte est quasiment incompréhensible pour les non spécialistes et ouvre ainsi un boulevard aux pires inventions démagogiques. Il modifie en profondeur la construction européenne telle qu’elle existait avant lui.
B) Le contenu du Traité de Maastricht.
Le traité de Maastricht crée l’Union européenne. Il est apparu comme une étape majeure. « On peut dater du traité de Maastricht l’irruption de la dimension politique dans la vie publique européenne, et ceci sous plusieurs aspects » 4. Il marque en effet un tournant de la construction européenne vers le politique. L’émergence d’une citoyenneté européenne qui s’inscrit dans la dynamique de l’édification d’une démocratie au niveau européen, la mise en place d’une politique étrangère et de sécurité commune ainsi que celle d’une coopération dans les domaines de la justice et des affaires intérieures, la création d’une monnaie unique, l’exercice de compétences dans le domaine de la culture, de l’éducation et enfin, l’appellation d’Union européenne sont autant de marqueurs de cette dimension politique.
Pour autant, le traité de Maastricht, pas plus que les traités suivants, n’aboutissent à la création d’une intégration politique achevée.
L’Union européenne crée repose sur une structure en piliers (1). Le contenu de chacun de ces piliers doit être évoqué (2).
- Une structure en piliers
L’Union regroupe trois piliers. La CEE (qui devient la Communauté Européenne), la CECA et la CEEA constituent le premier pilier. Celui-ci fonctionne selon une logique d’intégration conforme et même approfondie par rapport à celle des Traités de Rome. Les deuxième et troisième piliers, à savoir respectivement la Politique Étrangère et de Sécurité Commune (PESC) et la Justice et Affaires Intérieures (JAI) fonctionne eux selon une logique intergouvernementale classique.
Dès lors, si d’un côté, le Traité de Maastricht renforce l’intégration, de l’autre il introduit une dose massive de logique intergouvernementale dans la construction européenne. Il y a donc une ambiguïté très profonde du Traité.
Cette distinction entre piliers a des conséquences dans l’organisation du Traité. Ce dernier se divise en deux types de dispositions. Il y a d’une part, les articles TUE (Traité sur l’Union Européenne) et d’autre part les articles TCE (Traité sur la Communauté Européenne) relatives à la Communauté Européenne.
- Le contenu des piliers
a) Le pilier communautaire : un renforcement de l’intégration
Le pilier communautaire intègre, désigne les trois communautés préexistante la CEE, CEEA et CECA. Il est désormais dénommé pilier CE, Communauté Européenne.
Au niveau matériel
Création d’une citoyenneté européenne
Finalisation d’une union économique et monétaire (économique : marché unique, coordination des politiques économiques, fixation d’objectifs communs dans le respect de l’économie de marché et de la libre concurrence ; monétaire : création à terme d’une monnaie unique).
Au niveau institutionnel
Création de la procédure de codécision qui place le Parlement européen position de colégislateur. Cette nouvelle procédure ne concerne cependant pas l’ensemble de matières relevant du pilier communautaire.
Le Parlement européen est associé à la désignation des membres de la Commission, sous la forme de droit d’investiture.
Extension des domaines dans lesquels le Conseil vote à la majorité qualifiée.
La Cour des comptes devient une institution à part entière au sens juridique du terme.
Il y a un véritable approfondissement de l’intégration communautaire : à la fois par l’intervention de la Communauté dans des champs de compétence plus étendus et souvent politique, par le renforcement du rôle du Parlement Europ et par l’extension de la majorité qualifiée. Toutefois cet approfondissement doit être nuancé car à côté de ce premier pilier, on met en place deux autres piliers qui sont eux régis par une logique intergouvernementale.
b) Le deuxième pilier : le pilier politique étrangère et de sécurité commune (PESC)
La sempiternelle opposition entre les pays les plus intégrateurs (l’Allemagne notamment) et les pays les moins intégrateurs (Royaume-Uni notamment) s’est traduite par une européanisation de la politique étrangère mais sur un mode intergouvernemental.
Idée = poursuite de tout une série d’objectifs en commun :
La sauvegarde des valeurs communes, des intérêts fondamentaux et de l’indépendance de l’Union Renforcement de la sécurité de l’Union et de ses États membres sous toutes ses formes
+ maintien de la paix et de la sécurité internationale, la promotion de la coopération internationale, le développement et le renforcement de la démocratie et de l’État de droit ainsi que le respect des droits de l’homme et des libertés fondamentales
Pour atteindre ces objectifs, le traité prévoit une « coopération systématique entre États membres sur les questions de politique étrangère et de sécurité ».
La dimension coopérative implique que les Etats aient la haute main sur le processus décisionnel et que celui-ci se caractérise par l’usage de l’unanimité. On reviendra dans la suite du cours sur les processus décisionnels au sein de la PESC, sur les différents actes susceptibles d’être adoptés et sur le rôle des différentes institutions.
Pour la mise en œuvre de la PESC, l’Union, qui ne dispose pas d’une représentation diplomatique propre, doit coordonner les représentations diplomatiques et consulaires des États membres dans les pays tiers et au sein des différentes organisations internationales, en particulier au Conseil de sécurité de l’ONU et dans les différentes organisations des Nations unies.
L’État exerçant la présidence semestrielle du Conseil, représente l’Union pour les matières relevant de la PESC. Il est responsable de la mise en œuvre des actions communes. La Commission est cependant associée.
Les résultats obtenus par la PESC dans les années suivant le traité de Maastricht ont été limités et décevants. La déception la plus vive est celle relative au conflit yougoslave. Les États membres n’ont pas été d’accord pour intervenir dès le début du conflit. L’Union européenne a ainsi donné l’impression d’être incapable de prévenir et de régler un conflit survenant à sa porte. Toutefois elle a joué un rôle diplomatique important à partir de novembre 1993 en définissant un plan d’action dont s’inspirera le « groupe de contact » (USA, ONU, Union européenne, Russie) et qui sera appliqué par les accords de Dayton imposés par les États-Unis et signés à Paris.
La PESC a toutefois permis de développer une activité diplomatique à l’échelle mondiale. L’Union européenne a engagé un dialogue politique avec de nombreux États, en particulier avec les pays candidats à l’adhésion pour mieux les préparer. Elle a déployé une diplomatie préventive pour réduire les risques de tension dus aux problèmes de minorités en Europe centrale (Pacte de stabilité signé à Paris le 21 mars 1995). Elle a conclu des accords de partenariat avec la Russie (24 juin 1994) puis avec les autres républiques ex-Soviétiques. L’Union européenne a également développé une stratégie globale envers certaines zones géographiques et établi des contacts avec les organisations régionales d’Asie, d’Afrique, d’Amérique latine. Elle a engagé une action d’association euro- méditerranéenne (Conférence de Barcelone, 27 et 28 novembre 1995) mais qui n’a pas donné les résultats
sur les réformes à proposer. Il y a toutefois un sujet sur lequel tout le monde est à peu près d’accord : préserver ses prérogatives au sein des institutions (nombre de commissaire, nombre de voix au sein du Conseil...).
C’est dans ce contexte que le traité d’Amsterdam est signé le 2 octobre 1997. Il entre en vigueur le 1er mai 1999.
Les apports du Traité sont modestes mais ils touchent de nombreux domaines.
Sur le plan des dispositions générales :
- Un renforcement de l’affirmation du respect des droits fondamentaux et des principes démocratiques grâce à l’article 6 TUE. - Le TA met fin au principe d’une intégration uniforme. Trois articles sont ajoutés au traité sur l'Union européenne (articles 43 à 45 TUE). Ils permettent aux Etats membres le souhaitant d'instaurer entre eux une coopération renforcée dans certains domaines. Ces accords permettent aux Etats membres d'approfondir la coopération entre eux tout en laissant la porte ouverte aux autres Etats membres susceptibles de suivre ultérieurement. Le terme coopération n’est toutefois pas très bien choisi car il s’agit d’aller plus avant dans une logique d’intégration avec les institutions communautaires dans un domaine donnée. A ce jour, aucune coopération n’a été mise en œuvre. Cela s’explique à la fois par la complexité du processus (cependant simplifié par le Traité de Nice) et surtout par les difficultés diplomatiques que susciteraient une intégration renforcée à quelques-uns dans un cadre communautaire. Les seules intégrations renforcées qui ont sanctionné ce sont d’abord déroulé dans un cadre extra- communautaire pour être ensuite repris au sein de celui-ci (exemple : les accords de Schengen). - Le TA procède également à une renumérotation générale du traité. Ce qui a fait la joie des spécialistes...!
Sur un plan institutionnel :
C’est à ce niveau que le TA est décevant. Cela aurait pourtant dû être l’objet principal du traité. Il s’agissait d’adapter les institutions à l’arrivée des nouveaux Etats membres. Parmi les enjeux principaux d’un point de vue institutionnel l’un consistait à recalculer les voix de chaque Etats au sein du Conseil afin de prendre en compte les futurs arrivants. L’autre consistait à régler la question du nombre de commissaire afin que l’entrée des nouveaux Etats n’entraine pas une Commission pléthorique. On n’arrive à régler aucun de ces problèmes. Les choses restent en l’état. On se contente de poser des principes pour une future réforme dans un protocole annexe « sur l’élargissement de l’Union ».
On procède toutefois à une légère extension des matières où le Conseil décide à la majorité qualifiée et surtout une extension importante des matières au sein desquelles on applique la codécision.
Sur le plan matériel : il y a un élargissement et un renforcement de certaines compétences communautaires, notamment dans les domaines de l’emploi, de la politique commerciale commune, de la santé, de l’environnement...
Concernant le deuxième pilier (PESC) : le TA crée un Secrétaire général du Conseil de l'Union européenne et un Haut Représentant pour la PESC. On met également en place des procédures nouvelles, une consolidation des relations avec l’Union de l’Europe Occidentale (une organisation européenne de défense et de sécurité). De plus, le TA affirme la vocation de l’UE à répondre aux missions dites de Petersberg. Il s’agit de missions humanitaires et d’évacuations ainsi que des missions de maintien de la paix. Ces missions incluent notamment des missions de combat pour la gestion des crises en vue d’un rétablissement de la paix.
Concernant le troisième pilier (AIJ) : le TA fait basculer de nombreux d’éléments du JAI dans le pilier communautaire. C’est le cas de tout ce qui a trait à l’asile, à l’immigration, à la politique des visas ou au franchissement des frontières. Seules subsistent dans le pilier intergouvernemental la coopération policière et la coopération judiciaire en matière pénale. Le troisième piler change donc de nom et devient le pilier Coopération Policière et Judiciaire en matière Pénal (CPJP).
Les résultats décevants du Traité d’Amsterdam expliquent que l’on est souhaité rapidement adopter un nouveau texte.
B) Le Traité de Nice.
Les 3-4 juin 1999, le Conseil européen de Cologne lance le principe d’une nouvelle CIG pour l’année 2000 dont l’objectif est de régler les questions institutionnelles qu’Amsterdam n’avait pas réussi à solutionner. Le Parlement
européen pour sa part souhaitait que l’on s’engage dans la voie d’une réforme globale et ambitieuse. Lors du sommet de Nice, on assiste à la plus longue négociation interétatique de construction européenne en raison de l’importance des blocages.
Le TN ne répond pas aux ambitions placées en lui mais comporte quelques résultats tangibles, notamment sur un plan institutionnel.
Les modifications les plus notables sur ce plan sont les suivantes :
Une extension importante des matières où le Conseil décide à la majorité qualifiée. (Notamment en matière d’enseignement et recherche, de service d’intérêt général, de santé et de sécurité des consommateurs, de sécurité maritime...)
Dans la perspective de l’élargissement, le texte procède à une repondération du calcul des voix attribuées à chaque Etat lors des votes au sein du Conseil. Le nombre total de voix est modifiée ainsi que le seuil de la majorité qualifiée.
Une extension des domaines dans lesquels la procédure de codécision d’applique. Elle devient la procédure de droit commun. - L’organisation juridictionnelle est réformée. Le traité étend les compétences du
Tribunal de Première Instance
- Le TN limite le nombre maximal de députés au sein du PE. Ce qui implique une nouvelle répartition des sièges. Pour la première fois, il y a un décrochage entre la France et l’Allemagne au bénéfice de cette dernière qui est plus peuplée 6. - L’organisation de la Commission européenne fait l’objet d’une réforme. Tout d’abord, le Traité de Nice limite le nombre de commissaires. L’objectif est d’éviter une Commission trop nombreuse et donc inefficace. Cette limitation doit s’effectuer en deux temps. À partir du 1er janvier 2004 la Commission est composée d’un commissaire par Etat membre (auparavant, il y avait 2 commissaires par grand Etat et un par petit). Par la suite, il est prévu que le nombre de commissaires soit inférieur au nombre d’Etat. Un système de rotation égalitaire est proposé. - Le Président de la Commission voit ses pouvoirs renforcés et sa désignation ne se fait plus à l’unanimité des Etats mais à la majorité qualifiée.
Par ailleurs, et sans que cela n’ait de lien juridique avec le traité de Nice, le Conseil européen proclame et adopte à Nice, la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, le 18 décembre 2000. Elle sera proclamée officiellement le 14 décembre 2007 à Strasbourg. Cette Charte avait été rédigée à la demande des Etats et des institutions par une Convention réunissant des experts, des représentants des Etats, du Parlement européen et de la Commission. La Charte rassemble dans un seul texte l’ensemble des droits fondamentaux défendus et respectés par la Communauté et l’Union.
Malgré la réforme des institutions, le traité de Nice reste décevant. Les solutions institutionnelles proposées tiennent plus du bricolage que de la réponse ambitieuse et réfléchie. De manière générale, il y a une absence totale de réflexions sur la nature et le devenir de la construction européenne. La presse et les médias s’étaient d’ailleurs montrés particulièrement incisif envers ce texte.
Même le Conseil européen devait être conscient des lacunes du TN puisqu’une déclaration sur l'avenir de l'Union lui a été annexée. Les chefs d’Etat et de gouvernement ont souhaité qu'un débat à la fois plus large et plus approfondi s'engage. Ce débat devait associer les parlements nationaux et l'ensemble de l'opinion publique ainsi que les pays candidats et mener à la convocation d'une nouvelle CIG en 2004.
Rapidement après le traité de Nice, les politiques de part et d’autre du Rhin tentent de reprendre la main et de relancer la machine européenne en proposant des objectifs ambitieux : Joschka Fischer le 12 mai 2000 propose ainsi une Fédération européenne fondée sur un traité constitutionnel tandis que Jacques Chirac utilise le terme de constitution dans un discours au Bundestag le 27 juin 2000. Les objectifs sont les mêmes : éviter la dilution de la construction européenne dans un grand marché sans projet politique.
Cette volonté de proposer un texte plus ambitieux et d’en finir avec les réformes à minima prendra corps dans le Traité de Rome établissant une Constitution pour l’Europe signée le 29 octobre 2004.
§3 : Le Traité établissant une Constitution pour l’Europe et le Traité de Lisbonne.
étrangère et de sécurité commune continue de reposer sur une logique intergouvernementale. Toutes les matières ne sont donc pas communautarisées.
Sur la forme, le TECE se divisait en quatre parties :
- Une première partie institutionnelle qui comprenait de nombreuses dispositions permettant à l’UE de rationaliser et d’améliorer le fonctionnement de l’UE. - La deuxième partie est constituée de la charte des droits fondamentaux qui bénéficie ainsi d’un véritable statut juridique et se trouve située au sommet de la hiérarchie des normes de l’Union. Elle acquiert de fait une portée contraignante identique à celle du droit primaire. - La troisième partie porte sur les politiques et le fonctionnement de l’Union. Il s’agit globalement d’une reprise des dispositions du pilier communautaire du traité de Rome à Nice. - La quatrième partie est consacrée aux dispositions générales et finales (champ d’application territoriale, succession des traités...)
Sur le fond, le TECE comportait de très nombreuses avancées. L’essentiel des avancées institutionnelles et matérielles se retrouvent dans le TL.
Ce qui caractérise le TECE par rapport au TL, c’est la dimension symbolique et le renforcement la connotation politique de l’UE qu’elle implique. L’Union se voit ainsi officiellement dotée d’un ensemble de symboles qui sont habituellement réservés aux Etats : drapeau, hymne (ode à la joie de Beethoven), une devise (unie dans la diversité) et une journée de l’Europe (le 9 mai en commémoration de la date de la déclaration Schuman). L’utilisation du terme constitution est également très politique et très symbolique tout comme celle de loi et de loi cadre européenne en remplacement des règlements et des directives. Il en va de même de la création d’un ministre des affaires étrangères de l’Union.
Dans le même ordre d’idée, c'est-à-dire le renforcement de la dimension politique, la Constitution présente pour la première fois de manière ordonnée les valeurs sur lesquelles se fonde l'Union européenne. Le préambule du traité constitutionnel reconnaît les "héritages culturels, religieux et humanistes de l'Europe", ainsi que la liberté, la démocratie, l'égalité et l'Etat de droit. Il s’agit des valeurs communes censées susciter l’adhésion des européens.
Enfin, et il s’agissait d’avaliser la jurisprudence suivie par la Cour depuis 1964 8 , le principe de primauté du droit de l’Union sur les droits nationaux fait officiellement son entrée dans le texte des Traités.
Après l’échec du TECE, il faudra plus de quatre ans pour qu’un nouveau traité voit le jour. Il s’agit du Traité de Lisbonne, traité qui reprend en grande partie le contenu de son prédécesseur.
B) Le Traité de Lisbonne : la répétition du même?
À la suite des refus français et néerlandais s’ouvre une période de réflexion de deux ans. Finalement, l'idée, évoquée par Nicolas Sarkozy, d'un traité élagué des dispositions controversées (essentiellement symboliques) apparaît comme la solution la plus praticable pour sortir de la situation de blocage. La proposition est officiellement acceptée lors du Conseil européen de Bruxelles des 21 et 22 juin 2007. Toutefois, de nombreuses divergences subsistent sur le fond et donc sur le contenu du Traité, et les négociations sont intenses mais les Vingt-Sept donnent un mandat pour une CIG. Dans ces grandes lignes, il s’agit de reprendre les avancées institutionnelles du TECE et d’ôter à celui-ci sa dimension constitutionnelle.
Le texte est soumis au Conseil européen lors du sommet informel des 18 et 19 octobre 2007 et le TL est signé à Lisbonne le 13 décembre 2007.
On traitera successivement de la forme (1), des dispositions générales (2), des dispositions institutionnelles (3), matérielles (4) et enfin, des différences par rapport au TECE (5).
- La forme du Traité de Lisbonne :
- Contrairement au TECE, il ne s’agit pas de proposer un nouveau texte. Le TL est un traité modifiant le texte existant. Il amende donc le Traité de Nice 9. Sa dénomination officielle est d’ailleurs celle de traité modificatif et non de traité simplifié ou de mini traité 10 , qui sont autant de qualificatifs ne correspondant pas à la réalité du texte. - Le TL se scinde en deux parties. Il y a, d’une part, un Traité sur l’Union Européenne (TUE) et, d’autre part, un Traité sur le Fonctionnement de l’Union Européenne (TFUE). Le premier se centre sur les dispositions institutionnelles les plus
importantes ainsi que sur les dispositions générales. Le second comprend essentiellement des dispositions d’ordre matériel relatives aux politiques communes.
- Les dispositions générales.
- A l’instar de son prédécesseur, le TL abandonne la structure en pilier. Il n’y a plus qu’une Union européenne avec des procédures parfois différenciées selon la matière abordée. - Le texte fait référence à la Charte des droits fondamentaux (article 6 TUE). Cette mention permet au texte de bénéficier de la même valeur juridique contraignante que le Traité. Toutefois, et c’est la différence avec le TECE, la Charte disparaît du corps du Traité. Juridiquement, cela ne change rien 11 ; symboliquement c’est une modification importante puisque la Charte elle énonçait les valeurs communes sur lesquelles reposent l’Union. - Un droit de retrait est reconnu aux Etats. - Le TL (et c’est une reprise du TECE) crée un droit d’initiative populaire. A condition de rassembler au moins un million de signatures, les citoyens européens, ressortissants d'un nombre significatif d'Etats membres, pourront demander à la Commission de soumettre un acte juridique au Parlement et au Conseil. - On simplifie encore le recours aux coopérations renforcées et celles-ci peuvent désormais s’effectuer dans tous les domaines (y compris donc la défense).
- Les dispositions institutionnelles.
Il s’agit d’un des points forts du Traité. Toutefois, comme ailleurs, il s’agit également d’une reprise du TECE. Parmi les multiples avancées on peut noter :
Une réforme de la Commission qui reprend dans les grandes lignes celle du Traité de Nice. Jusqu'en 2014, la Commission sera composée d'un ressortissant de chaque Etat membre de l'UE. A partir de 2014, elle se composera d'un nombre de membres correspondant aux deux tiers des Etats membres, selon un système de rotation égale entre les Etats membres.
L’orientation politique du candidat à la présidence de la Commission européenne proposé par le Conseil européen doit correspondre aux résultats des élections européennes. Cette disposition explicite une réalité déjà présente
Concernant le Parlement européen : il est prévu que ses effectifs ne pourront dépasser 750 députés, 750 + le président du Parlement.
Les compétences du PE en matière de relations extérieures sont étendues.
Le Conseil européen disposera d'un président stable, élu à la majorité qualifiée par le Conseil européen pour deux ans et demi, renouvelables une fois. Il y aura désormais une personne incarnant l’Union.
La composition du Conseil européen est également modifiée : outre les chefs d'Etat ou de gouvernement et le président il rassemblera le président de la Commission européenne et le ministre des Affaires étrangères de l’UE. Enfin, il devient une institution européenne au sens strict du terme.
La codécision est étendue à près de 95% des domaines de compétence de l’UE. Cela inclut notamment des domaines relevant de la coopération judiciaire en matière civile et pénale.
On abandonne le système de pondération des voix. Avec le TL, comme avant avec le TECE, les décisions seront, hors procédures spécifiques, adoptées si elles rassemblent au moins 55% des membres du Conseil représentant au moins 65% de la population de l'Union. A la demande de la Pologne, et pendant une phase de transition, un pays pourra cependant demander de voter selon un système dérogatoire moins favorable à une décision. C’est une différence par rapport au TECE.
On fait intervenir les Parlements nationaux au sein du processus décisionnel communautaire en leur donnant un rôle de gardien du principe de subsidiarité.
- Les dispositions matérielles.
D’un point de vue matériel, le TL apporte également de nombreuses avancées :
- Il supprime la distinction entre dépenses obligatoires et dépenses non obligatoires
autre, il sera nécessaire d’adopter un nouveau texte ou, plus modestement, de procéder à une révision limitée du présent texte. Cette dernière voie paraît d’ailleurs beaucoup plus praticable. Une ou plutôt des procédures des révisions sont prévues par le Traité.
Section 3 : La révision des Traités.
Avant le Traité de Lisbonne, il n’existait qu’une seule procédure de révision (§1). Elle a été complétée par une procédure de révision simplifiée (§2).
§1 : La procédure de révision.
Cette procédure est décrite à l’article 48 TUE, §1 à 5.
L’initiative d’une révision revient concurremment au gouvernement de tout État membre, au Parlement européen ou à la Commission. Ils soumettent un projet au Conseil.
Ces projets peuvent, entre autres, tendre à accroître ou à réduire les compétences attribuées à l'Union dans les traités. En d’autres termes, n’importe quelle disposition des Traités peut être modifiée.
Les projets sont transmis par le Conseil au Conseil européen et notifiés aux parlements nationaux.
Le Conseil européen, après consultation du Parlement européen et de la Commission, adopte à la majorité simple une décision favorable à l'examen des modifications proposées.
L’élaboration précise et la rédaction du projet peut alors être confiée à deux types de structures.
Premièrement, le président du Conseil européen peut choisir de convoquer une Convention composée de représentants des parlements nationaux, des chefs d'État ou de gouvernement des États membres, du Parlement européen et de la Commission. La Banque centrale européenne est également consultée dans le cas de modifications institutionnelles dans le domaine monétaire. La Convention examine les projets de révision et adopte par consensus une recommandation à une Conférence des représentants des gouvernements des États membres telle que prévue au paragraphe. Rappelons que le recours à une Convention a déjà été employé pour la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne et pour le TECE. Cette possibilité de réunir une Convention n’était pas prévue auparavant par les traités. Cela n’a d’ailleurs pas empêché les Etats d’y recourir. De ce point de vue, le Traité de Lisbonne ne fait qu’avaliser une pratique. Il contribue cependant à lui offrir des chances de pérennité.
Deuxièmement, le Conseil européen peut décider à la majorité simple, après approbation du Parlement européen, de ne pas convoquer de Convention lorsque l'ampleur des modifications ne le justifie pas. Dans ce dernier cas, le Conseil européen établit le mandat pour une Conférence des représentants des gouvernements des États membres. Dans cette seconde hypothèse on renoue donc avec une méthode plus classique et fortement marquée par l’inter gouvernementalisme.
Quelle que soit la méthode employée, le projet élaboré et rédigé est confié à une nouvelle Conférence des représentants des gouvernements des États membres. Elle est convoquée par le président du Conseil en vue d'arrêter d'un commun accord les modifications à apporter aux traités.
Pour entrer en vigueur, les modifications doivent avoir été ratifiées par tous les États membres, conformément à leurs règles constitutionnelles respectives. Si à l'issue d'un délai de deux ans à compter de la signature d'un traité modifiant les traités, les quatre cinquièmes des États membres ont ratifié l’édit traité et qu'un ou plusieurs États membres ont rencontré des difficultés pour procéder à ladite ratification, le Conseil européen se saisit de la question. Il lui appartiendra alors de décider de quelle manière il convient de résoudre le problème. Cette disposition est également une innovation du Traité de Lisbonne. Il s’agit de formaliser une procédure pour faire face à des difficultés déjà rencontrée. Il n’ne reste pas moins que cette procédure reste tout à fait minimale et uniquement formelle et que la résolution posée par ce qu’on pourrait appeler un déficit de ratification ne peut être que politique.
Si la possibilité de réunir une Convention témoigne du fait que la construction européenne ne saurait être réduite à une organisation internationale. Il n’en reste pas moins que l’exigence d’une ratification unanime montre que les Traités communautaires restent en grande partie des Traités internationaux. La procédure de révision simplifiée relativise sans pour autant le remettre en cause ce parallélisme.
§2 : La procédure de révision simplifiée.
Elle est prévue aux paragraphes 6 et 7 de l’article 48 TUE. Il faut distinguer la procédure générale (A), des clauses passerelles (B).
A) La procédure générale.
Cette procédure se distingue tout d’abord de celle décrite précédemment par son champ d’application matériel et par le type de modification qu’elle autorise. Elle ne peut s’appliquer qu’à tout ou partie des dispositions de la troisième partie du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, relatives aux politiques et actions internes de l'Union. De plus, la décision de révision ne peut aboutir à accroître les compétences attribuées à l'Union dans les traités.
Sur son contenu, la procédure simplifiée se distingue de la procédure normale essentiellement parce qu’elle ne nécessite pas la réunion du Convention ou d’une CIG et que les instances consultées sont moins nombreuses et qu’il n’est a priori pas nécessaire de passer par une ratification.
L’initiative appartient également concurremment au gouvernement de tout État membre, au Parlement européen ou à la Commission. Le projet est cette fois soumis directement au Conseil européen. Il revient à ce dernier d’adopter la décision de modification. Il statue à l'unanimité, après consultation du Parlement européen et de la Commission ainsi que de la Banque centrale européenne dans le cas de modifications institutionnelles dans le domaine monétaire. Cette décision n'entre en vigueur qu'après son approbation par les États membres, conformément à leurs règles constitutionnelles respectives. On retrouve donc ici une exigence inhérente à tout Traité international. Contrairement à la procédure prévue aux premiers paragraphes, il n’est cependant pas question de ratification, ce qui laisse à penser qu’une simple approbation, équivalente à celles que l’on connaît pour les accords en forme simplifiée puisse être suffisante.
Par ailleurs, de nombreuses dispositions du Traité prévoient leur propre possibilité d’évolution. Il s’agit de ce qu’on a pu dénommer les clauses passerelles.
B) Les clauses passerelles.
Pour certains domaines de compétences, le Traité prévoit des procédures législatives spéciales (généralement fortement empreintes d’inter gouvernementalisme) et/ou l’unanimité au niveau de la prise de décision au sein du Conseil (alors que le principe est celui de la majorité qualifiée). Les compétences concernées relèvent généralement de domaines politiquement sensibles.
Pour certaines de ces dispositions spécifiques, le Traité prévoit des possibilités d’évolution afin de les intégrer dans un cadre plus commun, celui des procédures législatives ordinaires. Il s’agit d’une manière de renforcer l’intégration sur des points précis sans recourir à une procédure de révision trop lourde.
Dans les deux cas (passage d’une procédure législative spéciale à une procédure législative ordinaire ou passage de l’unanimité à la majorité qualifiée), il appartient au Conseil européen d’adopter une décision autorisant la modification. Il se prononce à l'unanimité, après approbation du Parlement européen, qui décide à la majorité des membres qui le composent.
Toute initiative prise par le Conseil européen en vue d’une activation d’une clause passerelle doit être transmise aux parlements nationaux. En cas d'opposition d'un parlement national notifiée dans un délai de six mois après cette transmission, la décision n'est pas adoptée. En l'absence d'opposition, le Conseil européen peut adopter ladite décision.
Les dispositions de l’article 48 §7 TUE concernent les clauses passerelles en général. Toutefois pour certaines matières une procédure spécifique doit être suivie. Il s’agit généralement d’une modulation autour de la procédure générale. Ainsi, la consultation des parlements nationaux pourra ne pas avoir lieu (c’est le cas pour l’article 312 TFUE relatif au cadre financier pluriannuel, de l’article 153§2 TFUE relatif à la politique sociale, de l’article 192§2 TFUE relatif à certains aspects de la politique l’environnementale ou encore de l’article 31§3 TUE relatif à la PESC). L’intervention du Parlement européen pourra également n’être pas prévue (article 312 TFUE relatif au cadre financier pluriannuel et 31§3 TUE relatif à la PESC) ou limitée à une simple consultation (article 153§2 TFUE relatif à
CM Construction européenne
Matière: Construction européenne (DDA22M1)
Université: Université de Rouen
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