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Appunti - Legislazione dei beni culturali - Diritto di beni culturali e paesaggio - a.a. 2014/2015
Legislazione dei Beni Culturali (LE07104344)
Università degli Studi di Padova
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DIRITTO DI BENI CULTURALI E DEL PAESAGGIO
ART. 9 ( PROMOZIONE DELLA CULTURA ED INTERVENTO DI TUTELA )
ART. 117 ( TUTELA ALLO STATO E VALORIZZAZIONE ALLE REGIONI )
ART. 118 ( SUSSIDIARIETA’ ORIZZONTALE – avviata dalla Legge Ronchey del 1994 E VERTICALE )
TESTO UNICO DELLE DISPOSIZONI LEGISLATIVE IN MATERIA DI BENI CULTURALI ED AMBIENTALI ( d. 29 ottobre 1999, n. 490 )
CODICE URBANI CODICE DEI BENI CULTURALI E DEL PAESAGGIO entrato in vigore il 1° maggio 2004 ( emanato con d. 22 gennaio 2004, n )
CONCETTO DI BENE CULTURALE Il recente codice ricomprende sotto la categoria del patrimonio culturale sia i beni culturali, ovvero “ le cose immobili e mobili che, ai sensi degli art. 10 e 11, , presentano interesse artistico, storico, archeologico, etnoantropologico, archivistico e bibliografico e le altre cose individuate dalla legge e in base alla legge quali testimonianze aventi valore di civiltà “, sia quelli paesaggistici, cioè gli immobili e le aree indicati nell’art. 134 “ costituenti espressione dei valori storici, culturali, naturali, morfologici ed estetici del territorio, e gli altri beni individuati dalla legge o in base alla legge “.
Art 1. Lo Stato, le regioni, le città metropolitane, le province e i comuni assicurano e sostengono la conservazione del patrimonio culturale e ne favoriscono la pubblica fruizione e la valorizzazione altri soggetti pubblici, nello svolgimento della loro attività, assicurano la conservazione e la pubblica fruizione del loro patrimonio culturale privati proprietari, possessori o detentori di beni appartenenti al patrimonio culturale sono tenuti a garantirne la conservazione. attività concernenti la conservazione, la fruizione e la valorizzazione del patrimonio culturale indicate ai commi 3, 4 e 5 sono svolte in conformità alla normativa di tutela.
Articolo 5 Cooperazione delle regioni e degli altri enti pubblici territoriali in materia di tutela del patrimonio culturale
- Le regioni, nonché i comuni, le città metropolitane e le province, di seguito denominati "altri enti pubblici territoriali", cooperano con il Ministero nell’esercizio delle funzioni di tutela in conformità a quanto disposto dal Titolo I della Parte seconda del presente codice. Le funzioni di tutela previste dal presente codice che abbiano ad oggetto manoscritti, autografi, carteggi, incunaboli, raccolte librarie, nonche' libri, stampe e incisioni, non appartenenti allo Stato, sono esercitate dalle regioni. Qualora l'interesse culturale delle predette cose sia stato riconosciuto con provvedimento ministeriale, l'esercizio delle potesta' previste dall'articolo 128 compete al Ministero. [comma così sostituito dal D. 156/2006]. Sulla base di specifici accordi od intese e previo parere della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e Bolzano, di seguito denominata "Conferenza Stato-regioni", le regioni possono esercitare le funzioni di tutela [anche su raccolte librarie private, nonché: parole soppresse dal D.Lgs/2006] su carte geografiche, spartiti musicali, fotografie, pellicole o altro materiale audiovisivo, con relativi negativi e matrici, non appartenenti allo Stato.
Articolo 6 Valorizzazione del patrimonio culturale
La valorizzazione consiste nell’esercizio delle funzioni e nella disciplina delle attività dirette a promuovere la conoscenza del patrimonio culturale e ad assicurare le migliori condizioni di utilizzazione e fruizione pubblica del patrimonio stesso, al fine di promuovere lo sviluppo della cultura. Essa comprende anche la promozione ed il sostegno degli interventi di conservazione del patrimonio culturale. In riferimento ai beni paesaggistici la valorizzazione comprende altresì la riqualificazione degli immobili e delle aree sottoposti a tutela compromessi o degradati, ovvero la realizzazione di nuovi valori paesaggistici coerenti ed integrati.
La Repubblica favorisce e sostiene la partecipazione dei soggetti privati, singoli o associati, alla valorizzazione del patrimonio culturale. Il Ministero, le regioni e gli altri enti pubblici territoriali perseguono il coordinamento, l’armonizzazione e l’integrazione delle attività di valorizzazione dei beni pubblici.
- IL MINISTERO PER I BENI E LE ATTIVITA’ CULTURALI
La storia Organi centrali Organi periferici
- INDIVIDUAZIONE E REGIME GIURIDICO DEI BENI CULTURALI
BENI PUBBLICI: tutti quei beni mobili ed immobili in ordine ai quali la pubblica amministrazione dispone di particolari poteri pubblici e in relazione ai quali può quindi parlarsi di proprietà pubblica. ( appartenenza ad un soggetto pubblico ). Distinzione fondamentale:
BENI DEMANIALI: Fanno parte del demanio pubblico. Tali beni sono inalienabili e non possono essere oggetto di titoli di trasferimento a favore di terzi ( come l’usucapione o il contratto ). Sono quindi in usucapibili ovvero non idonei al possesso essendo l’usucapione un modo di acquisto della proprietà a titolo originario basato sul perdurare per un determinato periodo di tempo del possesso su una cosa. Beni del demanio naturale (lido di mare, fiumi, torrenti...) Beni del demanio artificiale (porti, strade, immobili di interesse culturale...) Beni del demanio necessario (sono tutti quei beni che la legge ha destinato alla proprietà pubblica, ed in particolare al regime demaniale, indipendentemente dal fatto che siano naturali o artificiali. Beni del demanio accidentale (tutti quei beni che possono essere oggetto di proprietà sia privata che pubblica, ma che, se appartengono allo Stato, fanno parte del demanio pubblico: strade, autostrade, acquedotti...)
BENI PATRIMONIALI INDISPONIBILI : foreste, miniere, le cave e le torbiere, quando la disponibilità ne è sottratta al proprietario del fondo, le cose di interesse storico, archeologico, paletnologico, paleontologico e artistico, i beni costituenti la dotazione della presidenza della Repubblica, le caserme, gli armamenti, gli aeromobili militari e le navi da guerra. Ed inoltre gli edifici destinati a sede di uffici pubblici, con i loro arredi e gli altri beni destinati a pubblico servizio. Non sono considerati inalienabili.
BENI DEL PATRIMONIO DISPONIBILI : Sono i beni che lo Stato possiede a titolo di proprietà privata. Essi servono a produrre reddito. Possono quindi essere oggetto di tutti i diritti reali e di obbligazione che l’ordinamento prevede, con la sola finalità di produrre ricchezza a beneficio della pubblica amministrazione.
-Il Codice dei Beni culturali richiama il criterio di partizione previsto nel C ., precisando che l’inalienabilità dei beni del demanio culturale è derogabile nei soli casi previsti dallo stesso Codice. Così all’articolo 54 sono elencati i beni culturali demaniali che non possono essere oggetto di alienazione. L’elenco comprende: gli immobili e le aree di interesse archeologico; gli immobili riconosciuti monumenti nazionali; le universalità di beni mobili (biblioteche, archivi...) ed i singoli beni mobili facenti parte di tali universalità; i beni mobili che siano opera di autore non più vivente e la cui esecuzione risalga ad oltre 50 anni fa, fino a quando non sia intervenuta la verifica dell’interesse culturale; le cose immobili appartenenti allo Stato e agli enti territoriali dichiarate di interesse particolarmente importante quali testimonianze dell’identità e della storia delle istituzioni pubbliche, collettive, religiose. -Inizio e cessazione della demanialità: demanio naturale) la condizione di demanialità viene acquisita quando si verifica l’evento naturale che ne determina la venuta ad esistenza; cessa quando cessa l’esistenza fisica del bene stesso. Demanio accidentale) Al fine dell’attribuzione del carattere di demanialità a tali beni è necessaria oltre all’iscrizione del bene negli appositi elenchi, anche un provvedimento amministrativo che definisca la destinazione del bene ad un uso pubblico specifico, tale da ricondurlo nel regime di demanialità.
LA VERIFICA DELL’INTERESSE CULTURALE
Verifica dell’interesse culturale dei beni pubblici. Vanno esclusi comunque: archivi e singoli documenti dello Stato, delle Regioni e degli altri enti pubblici; musei, pinacoteche; biblioteche. Ricordiamo l’articolo 12:
- I competenti organi del Ministero, d’ufficio o su richiesta formulata dai soggetti cui le cose appartengono e corredata dai relativi dati conoscitivi, verificano la sussistenza dell’interesse artistico, storico, archeologico o etnoantropologico nelle cose di cui al comma 1, procedendo alla loro schedatura sulla base di indirizzi di carattere generale stabiliti dal Ministero medesimo al fine di assicurare uniformità di valutazione.
La tutela dei beni culturali è costituzionalmente affidata alla Repubblica e quindi innanzitutto alla Stato che la esercita mediante il Ministero. L’art. 18 del Codice sottopone alla vigilanza del Ministero i beni culturali di proprietà dello Stato da chiunque siano tenuti in uso o in consegna. L’imposizione del vincolo implica il divieto di demolizione, rimozione, modifica, restauro e comunque il divieto di adibire ad un uso non compatibile con il loro carattere storico e artistico le cose senza l’autorizzazione del Ministero cui è demandato il potere di vigilanza ed ispezione. La vigilanza può essere esercitata anche con la cooperazione delle Regioni laddove i beni siano delle stesse o di altri enti pubblici territoriali. Estrinsecazione pratica e strumento di tale attività è il potere riconosciuto ai soprintendenti di procedere “in ogni tempo”, previo preavviso non inferiore a 5 giorni, ad ispezioni onde verificare l’esistenza e lo stato di conservazione e di custodia dei beni culturali. Il preavviso consiste in una semplice comunicazione nella quale siano indicati il bene oggetto di verifica nonché il momento in cui verrà effettuata l’ispezione. Titolare di tale facoltà è il soprintendente che può delegare propri funzionari. Nel Capo III del Titolo I del Codice, sono contenute le norme che interessano la disciplina della protezione e conservazione dei beni culturali e sono articolate in tre Sezioni: “ Misure di protezione “ (artt. 20-28) ; “ Misure di conservazione “ (artt.. 29-44) e “ Altre forme di protezione “ (artt. 45-52).
MISURE DI PROTEZIONE : Oneri, obblighi e soggezioni a cui la proprietà sia pubblica che privata costretta ad attenersi. E quindi: divieto di distruzione, danneggiamento nonché un divieto di destinazione e di uso compatibile con il valore storico e artistico del bene, tale da esporre il bene a pericolo per la sua conservazione o integrità; è altresì vietato lo smembramento degli archivi in quanto gli stessi costituiscono un unicum e sono inscindibili. Spetta al Ministero l’autorizzazione alla rimozione, alla demolizione e al restauro dei beni culturali ( anche la demolizione con successiva ricostruzione ). E’contemplato che la richiesta di autorizzazione sia provvista della documentazione indispensabile per una reale valutazione del progetto. Ai fini della tutela riveste importanza anche la subordinazione al Ministero per l’autorizzazione per lo spostamento,anche temporaneo dei beni culturali, ciò al fine di evitare collocazioni pericolose per l’integrità del bene. Anche le collezioni, le serie e le raccolte, sono subordinate ad autorizzazione ai fini del loro smembramento .. tal caso la dichiarazione deve contenere l’indicazione dettagliata di tutte le cose facenti parte delle suddette collezioni. Medesima autorizzazione è richiesta sia per lo scarto di documenti degli archivi pubblici e privati, sia per il trasferimento ad altre persone giuridiche di complessi organici di documentazione di archivi pubblici, nonché di archivi di soggetti giuridici privati. Per il rilascio dell’autorizzazione è previsto il termine di 120 giorni decorrenti dalla ricezione da parte della Soprintendenza. MISURE CAUTELARI E PREVENTIVE: l’art. 28 attribuisce il potere al soprintendente di disporre cautelativamente la sospensione dei lavori che risultino in corso su di un bene culturale sia quando gli stessi vengano intrapresi senza la preventiva autorizzazione del progetto ovvero quando siano eseguiti in difformità della stessa.
MISURE DI CONSERVAZIONE: (sezione II). La conservazione è assicurata attraverso una coerente, coordinata e programmata attività di studio, prevenzione, manutenzione e restauro. Per manutenzione si intende il complesso delle attività e degli interventi destinati al controllo delle condizioni del bene culturale ed al mantenimento dell’integrità, dell’efficienza funzionale e dell’identità del bene e delle sue parti. Per prevenzione si intende il complesso delle attività idonee a limitare le situazioni di rischi o connesse al bene culturale nel suo complesso. Per restauro si intende l’intervento diretto sul bene attraverso un complesso di operazioni finalizzate all’integrità materiale ed al recupero del medesimo, alla protezione ed alla trasmissione dei suoi valori culturali. Quindi tutti gli interventi diretti sul bene, aventi come fine il recupero del bene stesso. E’previsto che il Ministero, anche con il concorso delle Regioni e con la collaborazione delle Università e degli Istituti competenti possa istituire centri cui affidare la ricerca, la sperimentazione, studio, documentazione ed attuazione di interventi di conservazione e restauro sui beni culturali di particolare complessità. Presso i medesimi centri possono essere istituite scuole di alta formazione per l’insegnamento del restauro. INTERVENTI VOLONTARI: Il restauro e gli altri interventi conservativi ad iniziativa del proprietario, possessore o detentore a qualsiasi titolo sono autorizzati ai sensi dell’art. 21 ( interventi conservativi volontari ). INTERVENTI IMPOSTI: Le opere ed i restauri possono essere imposti dal Ministero. Il Soprintendente redige una relazione tecnica e dichiara la necessità degli interventi da eseguire e questa, insieme con la comunicazione di avvio del procedimento, viene inviata al proprietario, possessore o detentore del bene che può far prevenire le proprie osservazioni entro 30 giorni dal ricevimento degli atti. Il Soprintendente se non ritiene necessaria l’esecuzione diretta degli interventi, assegna al proprietario un termine per la presentazione del progetto esecutivo delle opere da effettuarsi. Tale progetto è presentato e approvato dal Soprintendente che fissa il termine per l’inizio delle attività. Se il progetto non è presentato o è respinto, si procede con esecuzione diretta.
I Contributi: La determinazione del contributo, le modalità procedimentali, l’individuazione degli istituti di credito e le convenzioni con questi nonché i criteri per lo stanziamento dell’aiuto costituiscono materia riservata all’Amministrazione per i beni e le attività culturali.
Attraverso il nuovo Codice vengono introdotte alcune fondamentali innovazioni: la creazione di un Demanio dei beni culturali, fino ad oggi inesistente, il riconoscimento che ogni futura pianificazione urbanistica dovrà risultare pienamente compatibile con il rispetto rigoroso del nostro paesaggio e quindi con tutte le necessarie esigenze della sua salvaguardia.
I BENI ARCHIVISTICI: VERSAMENTI – OPERAZIONI DI SCARTO – COMMISSIONI E VIGILANZA
La custodia coattiva è la facoltà accordata al Ministero di far trasportare e custodire temporaneamente in pubblici istituti i beni culturali mobili. E’poi eccezionalmente previsto il comodato da parte dei proprietari e il deposito volontario di beni culturali mobili appartenenti ad enti pubblici.
LE ALTRE FORME DI PROTEZIONE
Il vincolo indiretto si sostanzia in prescrizioni che limitano il potere di godimento dei beni immobili adiacenti, confinanti o comunque ubicati nella zona circostante al monumento, evitando così che questo ne risulti danneggiato o alterato nei suoi elementi caratterizzanti. Il vincolo svolge una funzione complementare alla tutela dei beni artistici e storici ed è per questo che è detto anche “vincolo di completamento”, in quanto completa “la visione, la fruizione e la tutela” dell’immobile principale. Di seguito alcuni rilevanti aspetti del bene, tutelati con il vincolo indiretto:
- integrità ( la conservazione materiale )
- prospettiva e luce ( assicurano la visibilità complessiva e la panoramica, da diversi punti, del monumento )
- le condizioni di ambiente e di decoro ( affinché non vi siano insediamenti gravemente contrastanti con lo stile e con le radici storico-culturali della “zona” del monumento ). Nella comunicazione dell’avvio del procedimento devono essere indicati l’amministrazione competente, il responsabile del procedimento e l’ufficio presso il quale poter effettuare l’accesso agli atti; dovrà essere anche indicato l’immobile oggetto della tutela indiretta e le prescrizioni a cui sarà sottoposto.
AUTORIZZAZIONE PER MOSTRE ED ESPOSIZIONI: E’ previsto, per diverse tipologie di beni, la concessione del prestito per la realizzazione di mostre ed esposizioni, ed è soggetto ad autorizzazione da parte del Ministero. MANIFESTI E CARTELLI PUBBLICITARI: E’vietata l’affissione di cartelli, manifesti d altri mezzi pubblicitari sui beni culturali o in prossimità di essi. Il divieto è relativo, dal momento che il Soprintendente ha la facoltà di rimuoverlo, mediante apposita autorizzazione, qualora il collocamento o l’affissione non rechi danno all’aspetto, al decoro e al pubblico godimento degli immobili in questione. DISTACCO DI BENICULTURALI: L’art. 50 disciplina il distacco ( di affreschi, stemmi, graffiti, lapidi, iscrizioni, tabernacoli...), affinché si eviti che durante tale delicato lavoro, si verifichino sfregi, ammaccature, lesioni insanabili dei beni. A tale scopo nel provvedimento autorizzativo potranno essere indicate specificatamente le modalità tecniche di esecuzione più adeguate. TUTELA DEGLI STUDI D’ARTISTA: Il divieto sia della modifica della destinazione d’uso degli studi d’artista, sia della rimozione del relativo contenuto, consegue alla dichiarazione di interesse storico particolarmente importante. ESERCIZIO DEL COMMERCIO IN AREE DI VALORE CULTURALE: (art. 52) Ai Comuni è attribuito il compito di emanare i provvedimenti di individuazione delle aree pubbliche di valore culturale nelle quali vietare completamente o disciplinare l’esercizio del commercio.
GLI APPALTI DI OPERE AVENTI AD OGGETTO BENI CULTURALI
Vengono dunque disciplinati gli appalti di lavori sui beni culturali; una disciplina particolare è riservata agli appalti misti inerenti alcune tipologie di interventi, quali allestimenti di musei, di archivi, biblioteche o di altri luoghi culturali. L’amministrazione aggiudicatrice è tenuta a richiedere espressamente, in sede di bando di gara o di invito a presentare l’offerta, il possesso dei requisiti di qualificazione e tali requisiti, deve stabilirli preventivamente. Il sistema delle qualificazioni è utile a garantire la professionalità del soggetto che esegue i lavori pubblici. Il rilascio delle attestazioni di qualificazione è affidato alle Società Organismi di attestazione (SOA). E’necessario che per tali lavori sui beni culturali, il progetto preliminare sia accompagnato da una scheda tecnica, redatta a cura di professionisti o restauratori; possono inoltre essere redatte da funzionari tecnici dell’amministrazione aggiudicatrice, in possesso di adeguata professionalità in ordine all’intervento da seguire.
USCITA DEFINITIVA DI BENI CULTURAL DALTERRITORIO DELLO STATO: S’intende l’esportazione di cose di interesse culturale oltre la frontiera nazionale per un tempo indefinito e senza obbligo di rimpatrio. L’uscita definitiva dal territorio dello Stato ( previa autorizzazione del Ministero ), è sottoposta al preventivo rilascio di un attestato di libera circolazione, che ha una validità triennale. L’ufficio di esportazione potrà negarlo ed in tal caso è previsto l’esperimento del ricorso amministrativo al Ministero entro il termine dei 30 giorni dalla decisione ed il Ministero decide nel termine dei 90 giorni dalla presentazione. INGESSO DI BENI CULTURALI NELTERRITORIO DELLO STATO: Il Codice consente a chi effettua la spedizione di beni culturali in Italia di ottenere, su richiesta, un certificato di avvenuta spedizione, nel caso di ingresso da paese comunitario, o di avvenuta importazione, nel caso di provenienza da paese extracomunitario. Tali certificati hanno una validità quinquennale.
Si è resa necessaria, al fine di combattere il fenomeno del contrabbando di beni culturali, l’individuazione di alcuni strumenti. Il più incisivo di questi, operante a livello comunitario, è l’azione di restituzione proponibile da ciascun paese membro innanzi al tribunale del luogo in cui si trova il bene illecitamente esportato. Competente per lo Stato italiano a promuovere l’azione di restituzione in uno Stato membro è il ministro per i beni e le attività culturali, d’intesa con il ministro degli affari esteri, con il patrocinio dell’Avvocatura generale dello Stato.
L’ESPROPRIAZIONE
L’espropriazione è un istituto giuridico in base al quale un soggetto, previa corresponsione di una giusta indennità, può essere privato, in tutto o in parte, di uno o più beni immobili di sua proprietà per una causa di pubblico interesse legalmente dichiarata. La norma base che delinea l’espropriazione è l’art. 42, comma 3 , della Costituzione. Il Codice fa riferimento sia all’espropriazione di beni culturali “immobili” sia di quelli “mobili” (quadri, beni archivistici e beni librari, oggetti artistici). Perché tale espropriazione possa essere autorizzata dal Ministero per i beni culturali a favore di Regioni, Province e dei Comuni o di altri enti o istituti legalmente riconosciuti o anche persone giuridiche private senza fini di lucro (ONLUS), occorre il necessario presupposto dell’importante interesse pubblico. Fine dell’espropriazione non è la conservazione o incremento del patrimonio culturale ma il miglioramento delle condizioni di tutela ai fini della fruizione pubblica dei beni medesimi. La pubblica utilità è dichiarata con decreto ministeriale o anche con provvedimento della Regione comunicato al Ministero e deve contenere espressamente la motivazione che induce alla scelta dell’espropriazione. Dichiarata la pubblica utilità, le procedure per fissare l’indennità proseguono tra l’espropriante e l’espropriato. ISTITUTO DELLA RETROCESSIONE: La retrocessione totale si può avere nel caso in cui, trascorsi 10 anni dall’esecuzione del decreto di esproprio, l’opera non sia stata realizzata o cominciata, oppure anche prima del decorso dei 10 anni, se ne verifichi l’impossibilità di esecuzione. In tal caso l’espropriato può chiedere che sia accertata la decadenza della dichiarazione di pubblica utilità, la restituzione del bene e il pagamento di un’indennità. La retrocessione parziale consiste nella richiesta del proprietario di restituzione della parte del bene che non sia stata utilizzata, quando sia stata realizzata l’opera pubblica o di pubblica utilità. L’art. 99 del Codice riguarda la commisurazione dell’indennità di esproprio per i beni culturali e prevede come criterio quello della commisurazione al valore venale.
LA VALORIZZAZIONE
La valorizzazione comprende tutte quelle funzioni e attività dirette a promuovere la conoscenza del patrimonio culturale e ad assicurare le migliori condizioni di utilizzazione e fruizione pubblica del patrimonio stesso, così come la promozione e il sostegno di interventi di conservazione del patrimonio culturale. La valorizzazione dei beni culturali costituisce una materia caratterizzata dall’interazione tra soggetti istituzionali e tra attori pubblici e privati. Il ruolo dei privati oltre ad essee espresso in via generale nell’art. 9 Cost., è ribadito dal principio di sussidiarietà orizzontale contenuto nell’art. 118 del Codice. Quest’ultimo afferma che la valorizzazione può essere sia ad iniziativa pubblica che privata. Quindi alla stipulazione degli accordi aventi ad oggetto le attività di valorizzazione e che mirano a garantire il coordinamento, l’armonizzazione e l’integrità delle attività di valorizzazione, partecipano anche i privati. Tra i soggetti privati, un ruolo particolare è ricoperto dalle fondazioni bancarie con le quali lo Stato e gli altri enti pubblici territoriali possono stipulare anche congiuntamente dei protocolli d’intesa, al fine di coordinare gli interventi di valorizzazione sul patrimonio culturale e garantire l’equilibrato impiego delle risorse finanziarie messe a disposizione. Non va dimenticato che anche le università, gli istituti scolastici ed altri soggetti pubblici e privati possono concorrere alla realizzazione, alla promozione e al sostegno delle ricerche e degli studi ed altre attività conoscitive che hanno ad oggetto il patrimonio culturale di cui si facciano promotori lo Stato e gli altri enti pubblici territoriali.
Il Codice concepisce la gestione dei beni culturali come parte della valorizzazione e come attività diretta, mediante l’organizzazione di risorse umani e materiali, ad assicurare la fruizione dei beni culturali. Essa è rivolta ad ogni finalità propria della funzione di valorizzazione. La gestione delle attività di valorizzazione spetta allo Stato, alle Regioni o agli altri enti pubblici territoriali sulla base della disponibilità che essi abbiano dei siti e dei luoghi della cultura o dei beni da valorizzare. La competenza legislativa spetta invece allo Stato. Le forme di gestione diretta sono svolte mediante strutture organizzative interne all’amministrazione, dotate di adeguata autonomia scientifica, organizzativa, finanziaria e contabile e provviste di idoneo personale tecnico. Le forme di gestione indiretta sono svolte mediante l’affidamento diretto a istituzioni, fondazioni, associazioni, consorzi, società di capitali o altri soggetti. Lo Stato e le Regioni possono ricorrere alla gestione indiretta solo se maggiormente rispondente ad assicurare un adeguato livello di valorizzazione dei beni culturali.
Il Codice riserva un ruolo speciale ai luoghi ed agli istituti di cultura – musei, archivi, biblioteche, aree e parchi archeologici, complessi monumentali – i quali giocano un ruolo chiave nella valorizzazione dei beni culturali,essendo destinati alla fruizione pubblica degli stessi. Nel caso in cui siano privati e aperti al pubblico, il servizio reso alla collettività viene comunque riconosciuto come servizio di utilità sociale.
L’ACCESSO AGLI ISTITUTI E AI LUOGHI DELLA CULTURA: Il Codice stabilisce che l’accesso agli istituti e ai luoghi della cultura possa essere “gratuito o a pagamento”. La garanzia di gratuità è invece posta in relazione all’accesso a biblioteche ed archivi pubblici, laddove esso abbia finalità di studio e di ricerca. I casi in cui l’accesso debba avvenire gratuitamente e liberamente sono stabiliti dal Ministero, dalle Regioni e dagli altri enti locali. Nel caso di onerosità dell’ingresso, l’accesso è consentito dietro pagamento di un biglietto. In tal caso, il soggetto competente alla valorizzazione, è competente a fissare le categorie dei biglietti e i criteri per la determinazione dei relativi prezzi, le modalità di emissione, distribuzione e vendita del biglietto d’ingresso e di riscossione del corrispettivo, anche con tecnologie informatiche e con prevendita e vendita attraverso terzi convenzionati, nonché, infine, l’eventuale percentuale degli incassi da devolvere all’Ente nazionale di assistenza e previdenza per pittori, scultori, musicisti, scrittori ed attori drammatici. Per i beni privati le modalità di visita devono essere concordate tra il proprietario e il Soprintendente, il quale ne darà comunicazione al Comune o alla città metropolitana nel cui territorio si trovano i beni.
I SERVIZI DI ASSISTENZA CULTURALE E DI OSPITALITA’: Detti anche “servizi aggiuntivi”, sono gestiti direttamente o in forma esternalizzata. Vediamone alcuni: a) il servizio editoriale e di vendita di ogni materiale informativo e delle riproduzioni di beni culturali; b) i servizi riguardanti beni librari e archivistici per la fornitura di riproduzioni e il recapito del prestito bibliotecario; c) la gestione delle raccolte discografiche, di diapoteche e biblioteche mussali; d) servizi di accoglienza ( di informazione, di guida, di assistenza e di intrattenimento dell’infanzia; e) servizi di caffetteria, di ristorazione; f) l’organizzazione di mostre e manifestazioni culturali, di iniziative promozionali.
I MUSEI: Nel Codice, il Museo viene definito come “una struttura permanente che acquisisce e conserva, ordina ed espone beni culturali per finalità di educazione e di studio”, destinata a pubblica fruizione. Un esempio dell’evoluzione delle tipologie mussali è rappresentato dai musei all’aperto. I parchi archeologici sono ambiti territoriali caratterizzati da importanti evidenze archeologiche e dalla compresenza di valori storici, paesaggistici o ambientali, attrezzati come musei all’aperto. Gli ecomusei invece, sono musei all’aperto caratterizzati da una moderna organizzazione volta a tutelare tutti i valor presenti in un certo territorio, dai valori architettonici e storici a quelli culturali, della tradizione e de costume.
LE BIBLIOTECHE E I BENI LIBRARI: Le prime biblioteche risalgono al VII sec. a. e tra le più antiche va ricordata quella del re assiro Assurbanipal. Per dimensioni però, solo quella di Alessandria può essere annoverata tra le grandi biblioteche del mondo antico. Nel mondo romano si deve attendere l’era repubblicana per vedere fiorire le prime biblioteche pubbliche, come quella voluta da Giulio Cesare, quelle nelle terme di Traiano e Diocleziano. Ancora per tutto il XVI secolo, la maggior parte delle biblioteche era di proprietà di soggetti privati. Nel secolo successivo furono aperte alcune importanti biblioteche pubbliche come quella Ambrosiana di Milano, voluta da Federico Borromeo. La legislazione bibliotecaria in Italia arrivò solo dopo l’unità, con il decreto di riordino del 1869 a cura del ministro Bargoni. Seguì il “Regolamento organico per le biblioteche governative del Regno” del 1875. ( il nuovo, 10 anni dopo, approvato da Coppino ). Con l’avvento della Costituzione la materia “biblioteche di enti locali” fu assegnata alla competenza legislativa di Stato e Regioni. Come per i musei, tuttavia, solo a partire dagli anni 70 si giunse al trasferimento alle Regioni a statuto ordinario delle funzioni amministrative sinora esercitate dagli organi centrale e periferici dello Statoe il trasferimento delle Soprintendenze ai beni librari. Un importante passo innanzi verso la creazione di un organico sistema bibliotecario si ebbe con la sigla del Protocollo d’intesa tra Ministero e Regioni, che portò
- Alle disposizioni dei commi 1 e 2 è assoggettata anche la consultazione per scopi storici di documenti di carattere riservato conservati negli archivi storici delle regioni, degli altri enti pubblici territoriali nonché di ogni altro ente ed istituto pubblico. Il parere di cui al comma 1 è reso dal soprintendente archivistico.
Articolo 124 Consultabilità a scopi storici degli archivi correnti
Salvo quanto disposto dalla vigente normativa in materia di accesso agli atti della pubblica amministrazione, lo Stato, le regioni e gli altri enti pubblici territoriali disciplinano la consultazione a scopi storici dei propri archivi correnti e di deposito.
La consultazione ai fini del comma 1 degli archivi correnti e di deposito degli altri enti ed istituti pubblici, è regolata dagli enti ed istituti medesimi, sulla base di indirizzi generali stabiliti dal Ministero.
Articolo 125 Declaratoria di riservatezza
- L’accertamento dell’esistenza e della natura degli atti non liberamente consultabili indicati agli articoli 122 e 127 è effettuato dal Ministero dell’interno, d’intesa con il Ministero.
Articolo 126 Protezione di dati personali
Qualora il titolare di dati personali abbia esercitato i diritti a lui riconosciuti dalla normativa che ne disciplina il trattamento, i documenti degli archivi storici sono conservati e consultabili unitamente alla documentazione relativa all’esercizio degli stessi diritti.
Su richiesta del titolare medesimo, può essere disposto il blocco dei dati personali che non siano di rilevante interesse pubblico, qualora il loro trattamento comporti un concreto pericolo di lesione della dignità, della riservatezza o dell’identità personale dell’interessato.
La consultazione per scopi storici dei documenti contenenti dati personali è assoggettata anche alle disposizioni del codice di deontologia e di buona condotta previsto dalla normativa in materia di trattamento dei dati personali.
Articolo 127 Consultabilità degli archivi privati
I privati proprietari, possessori o detentori a qualsiasi titolo di archivi o di singoli documenti dichiarati ai sensi dell’articolo 13 hanno l’obbligo di permettere agli studiosi, che ne facciano motivata richiesta tramite il soprintendente archivistico, la consultazione dei documenti secondo modalità concordate tra i privati stessi e il soprintendente. Le relative spese sono a carico dello studioso.
Sono esclusi dalla consultazione i singoli documenti dichiarati di carattere riservato ai sensi dell’articolo 125. Possono essere esclusi dalla consultazione anche i documenti per i quali sia stata posta la condizione di non consultabilità ai sensi dell’articolo 122, comma 3.
Agli archivi privati utilizzati per scopi storici, anche se non dichiarati a norma dell’articolo 13, si applicano le disposizioni di cui agli articoli 123, comma 3, e 126, comma 3.
Articolo 128 Notifiche effettuate a norma della legislazione precedente
I beni culturali di cui all’articolo 10, comma 3, per i quali non sono state rinnovate e trascritte le notifiche effettuate a norma delle leggi 20 giugno 1909, n. 364 e 11 giugno 1922, n. 778, sono sottoposti al procedimento di cui all’articolo 14. Fino alla conclusione del procedimento medesimo, dette notifiche restano comunque valide agli effetti di questa Parte.
Conservano altresì efficacia le notifiche effettuate a norma degli articoli 2, 3, 5 e 21 della legge 1 giugno 1939, n. 1089 e le dichiarazioni adottate e notificate a norma dell’articolo 36 del decreto del Presidente della Repubblica 30 settembre 1963, n. 1409 e degli articoli 6, 7, 8 e 49 del decreto legislativo 29 ottobre 1999, n. 490.
In presenza di elementi di fatto sopravvenuti ovvero precedentemente non conosciuti o non valutati, il Ministero può rinnovare, d’ufficio o a richiesta del proprietario, possessore o detentore interessati, il procedimento di dichiarazione dei beni che sono stati oggetto delle notifiche di cui al comma 2, al fine di verificare la perdurante sussistenza dei presupposti per l’assoggettamento dei beni medesimi alle disposizioni di tutela.
Avverso il provvedimento di rigetto dell’istanza di rinnovo del procedimento di dichiarazione, prodotta ai sensi del comma 3, ovvero avverso la dichiarazione conclusiva del procedimento medesimo, anche quando esso sia stato avviato d’ufficio, è ammesso ricorso amministrativo ai sensi dell’articolo 16.
Articolo 129 Provvedimenti legislativi particolari
Sono fatte salve le leggi aventi ad oggetto singole città o parti di esse, complessi architettonici, monumenti nazionali, siti od aree di interesse storico, artistico od archeologico.
Restano altresì salve le disposizioni relative alle raccolte artistiche ex-fidecommissarie, impartite con legge 28 giugno 1871, n. 286, legge 8 luglio 1883, n. 1461, regio decreto 23 novembre 1891, n. 653 e legge 7 febbraio 1892, n. 31.
Articolo 130 Disposizioni regolamentari precedenti
- Fino all’emanazione dei decreti e dei regolamenti previsti dal presente codice, restano in vigore, in quanto applicabili, le disposizioni dei regolamenti approvati con regi decreti 2 ottobre 1911, n. 1163 e 30 gennaio 1913, n. 363, e ogni altra disposizione regolamentare attinente alle norme contenute in questa Parte.
L’ACCESSO ALI ARCHIVI ED ALLE BIBLIOTECHE: art. 103 Codice: “l’accesso alle biblioteche ed agli archivi pubblici per finalità di sola lettura, studio e ricerca è gratuito”. Mentre sono certamente esclusi da tale regime i servizi di riproduzione e in via generale i servizi aggiuntivi. Il codice regola più in dettaglio l’accesso agli archivi di Stato, di enti pubblici nonché di soggetti privati, dedicandovi l’intero Capo III del Titolo II.
LA FRUIZIONE INDIVIDUALE: Accanto alla fruizione collettiva dei beni da parte della comunità, il Codice contempla altresì la possibilità di un uso individuale dei beni che lo Stato e gli altri enti pubblici abbiano in consegna. Tale fruizione individuale è subordinata al rilascio di un atto concessorio e al pagamento di un canone.
LA SPONSORIZZAZIONE: Nel campo della cultura e dell’arte sono fatte erogazioni liberali gratuite e spontanee dal privato, con precise finalità pubblicitarie, al fine cioè di sfruttare a proprio vantaggio l’associazione del proprio nome o marchio ad un certo evento o ad una certa immagine. Si parla cioè delle cosiddette sponsorizzazioni.
LE AGEVOLAZIONI FISCALI per la categoria dei beni culturali. Il coinvolgimento dei privati ha reso necessari una serie di interventi volti a renderne possibile e ad incentivarne l’apporto. Tra questi vi sono anche le agevolazioni fiscali; attraverso questo tipo di finanziamento indiretto, alcuni aspetti concernenti la destinazione della spesa pubblica vengono decisi dagli stessi soggetti nel cui favore l’agevolazione fiscale è prevista. (ricordare : Il pagamento di imposte mediante la cessione di beni culturali e altre agevolazioni relative all’imposta sulle successioni e donazioni e sul valore aggiunto).
I CENTRI STORICI (NICOLA GRASSO)
Il centro storico è stato definito come “ambiente dell’uomo”, un luogo abitato che si caratterizza per il fatto di distinguersi dal resto dell’agglomerato urbano perché in possesso di caratteri dell’individualità storica tali da costituire un unicum. Accanto al suo interesse culturale, si rileva quello urbanistico, socio – economico, igienico – sanitario ed è sempre più diffusa nella coscienza sociale l’esigenza di recupero e riqualificazione dei borghi antichi.
I BENI PAESAGGISTICI
Ministero dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare (Alfonso Pecoraro Scanio )
L’art. 2 del Codice, precisando che i beni paesaggistici fanno parte del patrimonio culturale e pertanto sono beni culturali consente di ricostruire in modo lineare l’assetto costituzionale delle competenza legislative in materia: la tutela del paesaggio è riconducibile alla materia “ tutela dei beni culturali “ e quindi rientra nella potestà legislativa dello Stato; la valorizzazione dei beni paesaggistici invece, rientra nella potestà legislativa concorrente. Il nuovo Codice oltre a ridefinire le competenze dei vari Enti territoriali in base al principio di sussidiarietà e a precisare che le funzioni amministrative di tutela dei beni paesaggistici sono conferite alle Regioni, recupera l’unitarietà della materia eleggendo il principio di leale collaborazione a criterio – guida di esercizio delle funzioni in materia di paesaggio... le amministrazioni cooperano per la definizione di indirizzi e criteri riguardanti le attività di tutela, pianificazione, recupero, riqualificazione e valorizzazione del paesaggio e di gestione dei relativi interventi. Le Regioni, il Ministero e il Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio possono stipulare accordi per l’elaborazione d’intesa dei piani paesaggistici. Il primo sistema di tutela giuridica del paesaggio fu introdotto dalla legge 11 giugno 1922 n. 778, ma si trattava di una disciplina alquanto sommaria, ma costituì la base della regolamentazione ben più organica contenuta nella legge n. 1497 / 1939 che sottoponeva a tutela le cosiddette “bellezze naturali”. La Legge n. 431/85, detta "Legge Galasso", costituisce la prima normativa organica per la tutela degli aspetti naturalistici del territorio italiano, incidendo decisivamente anche nel campo particolarmente delicato dei rapporti tra Stato e Regioni. La norma classifica come bellezze naturali soggette a vincolo tutta una serie di territori individuati in blocco e per categorie morfologiche senza la necessità di alcun ulteriore provvedimento formale da parte della pubblica amministrazione. ( ghiacciai e circhi glaciali; parchi e riserve naturali; le zone umide; i territori ricoperti da foreste e boschi; le zone di interesse archeologico; i territori costieri; fiumi, torrenti e corsi d’acqua... ). La Convenzione europea sul paesaggio, firmata a Firenze il 20 ottobre 2000, rappresenta un passo importante verso la precisazione della nozione di paesaggio, di cui viene valorizzata la connotazione culturale: lo definisce come “ componente essenziale del contesto di vita delle popolazioni, espressione della diversità del loro comune patrimonio culturale e naturale e fondamento della loro identità “. Il Codice recependo tale impostazione, attua una riforma epocale individuando espressamente i beni paesaggistici come parte costitutiva del patrimonio culturale, al pari delle opere d’arte e dei monumenti, ed è oggetto di tutela e, ove possibile, di riqualificazione. “ Il paesaggio è una parte omogenea di territorio i cui caratteri derivano dalla natura, dalla storia umana o dalle reciproche interrelazioni “. E’ possibile operare una tripartizione dei beni paesaggistici: a) beni individuati a seguito di procedimento amministrativo ( dichiarazione di notevole interesse pubblico ); b) beni tutelati ope legis; c) beni tutelati in base a piani paesaggistici.
La pianificazione del paesaggio è stata introdotta nel nostro ordinamento dalla legge n. 1497 / 1939. Il nuovo Codice attribuisce rilevanza primaria ai piani paesaggistici che diventano lo strumento fondamentale di protezione, valorizzazione e gestione del paesaggio. Tenendo conto delle caratteristiche naturali e storiche del contesto ambientale e della rilevanza ed integrità dei valori paesaggistici, il piano deve ripartire il territorio regionale in ambiti omogenei – da quelli di elevato pregio paesaggistico fino a quelli significativamente compromessi o degradati – determinati in funzione dei diversi livelli di valore paesaggistico riconosciuti, così da attribuire a ciascun ambito adeguati obiettivi di qualità paesaggistica. In sostanza la Regione, adottando il piano paesaggistico, ha la possibilità di scegliere per ogni ambito, le forme più idonee di protezione e di valorizzazione dei caratteri paesaggistici dei luoghi. Un’ulteriore novità è costituita dalla facoltà attribuita alle Regioni di stipulare accordi con il Ministero per l’elaborazione d’intesa dei piani paesaggistici; ciò mira a prevenire conflitti tra Stato e Regioni. La qualificazione di un bene immobile come bene paesaggistico ha l’effetto di costituire su quell’area un vincolo dal quale conseguono significative limitazioni amministrative al potere di godimento e di disposizione del proprietario e dei titolari di diritti di godimento sul bene. Tale vincolo paesaggistico fa sorgere un dovere di conservazione dello stato attuale dell’area soggetta a protezione. Costituiscono oggetto di limitazione tutte quelle attività che possono determinare un’alterazione dello stato dei beni vincolati, tale da pregiudicare i valori paesaggistici insiti nell’immobile protetto. Coloro che intendano eseguire opere o interventi su beni paesaggistici sono tenuti a richiedere apposita autorizzazione. Essa consiste in un apprezzamento tecnico discrezionale con cui si opera un giudizio di compatibilità del progetto di opere ed interventi proposto con quelle caratteristiche del bene paesaggistico che ne richiedono la protezione; a tal fine il progetto deve indicare in modo sufficientemente chiaro e preciso le modificazioni che si intendono eseguire. L’autorizzazione potrà indicare anche le modalità di realizzazione degli interventi che consentano di salvaguardare i valori paesaggistici insiti nel bene vincolato. Il legislatore ha previsto che entro 40 giorni dalla ricezione dell’istanza,
accertata la compatibilità paesaggistica dell’intervento, l’amministrazione trasmette la proposta di autorizzazione corredata dal progetto alla competente Soprintendenza e dà comunicazione agli interessati dell’avvio del procedimento. La Soprintendenza comunica il parere entro 60 giorni, decorsi questi, l’amministrazione assume comunque le determinazioni in merito alla domanda di autorizzazione. E’ comunque previsto il ricorso al TAR o il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica. E’previsto inoltre il divieto di autorizzazioni postume, ovvero rilasciate dopo l’esecuzione anche parziale dei lavori, fatto che incentiverebbe la realizzazione di interventi abusivi su tutto il territorio nazionale. L’articolo 152 detta una disposizione particolare per i lavori di apertura di strade e di cave, di realizzazione di condotte per impianti industriali e di palificazioni nell’ambito e in vista di aree assoggettate a vincolo paesaggistico: la Regione e il Ministero hanno la facoltà di prescrivere le distanze, le misure e le varianti ai progetti in corso d’esecuzione, tenendo conto dell’utilità economica delle opere già realizzate. Pertanto sono previsti limiti non solo quando gli interventi ricadono in terreni sotto vincolo, ma anche in prossimità di beni assoggettati a tutela ( zone di rispetto ). Quando tali interventi devono essere realizzati in zone di interesse archeologico, le Regioni sono tenute a consultare in via preventiva le Soprintendenze, le quali possono suggerire modalità di esecuzione dei lavori compatibili. Le misure cautelari: inibizione e sospensione dei lavori, per evitare che vengano eseguiti lavori che compromettano irrimediabilmente il valore paesaggistico dei luoghi.
LE AREE NATURALI PROTETTE
La Legge quadro 6 dicembre 1991 n. 394 ha l’obiettivo fondamentale di individuazione dei principi fondamentali per l’istituzione e la gestione delle aree naturali protette, al fine di garantire e di promuovere, in forma coordinata, la conservazione e la valorizzazione del patrimonio naturale del nostro paese. La legge quadro classifica le aree naturali protette in : a) parchi nazionali; b) parchi naturali regionali; c) riserve naturali; d) aree protette marine. Il Comitato per le aree naturali protette si occupa di integrare la classificazione delle arre protette, di approvare l’elenco ufficiale delle aree protette e di adottare il Programma triennale per tali aree. Quest’ultimo, detta le modalità di individuazione e delimitazione delle aree naturali protette. Tale individuazione comporta l’applicazione di misure di salvaguardia. LA GESTIONE E LA TUTELA DEI PARCHI: Nel delineare la struttura giuridica dei parchi, la legge distingue nettamente l’elemento territoriale, da quello organizzativo, l’istituzione “ente parco” che è preordinata alla realizzazione degli scopi di tutela e valorizzazione del territorio. L’Ente parco è sottoposto alla vigilanza del Ministero dell’ambiente, E’prevista la figura del direttore del parco, nominato dal ministro dell’ambiente previo concorso pubblico. Lo statuto dell’Ente parco definisce l’organizzazione interna, le modalità di partecipazione popolare, le forme di pubblicità degli atti. La gestione vera e propria del parco si realizza attraverso il regolamento, il piano per il parco, il piano pluriennale economico e sociale per la promozione delle attività compatibili. Il regolamento è approvato dal ministero dell’ambiente e acquista efficacia 90 giorni dopo la sua pubblicazione sulla G. Il piano suddivide il territorio in “zone” a seconda del diverso grado di protezione, prevedendo riserve integrali, riserve generali orientate, aree di protezione, aree di promozione economica e sociale. L’art. 13 della Legge quadro sottopone il rilascio di concessioni o autorizzazioni relative ad interventi, impianti ed opere all’interno del Parco al preventivo nullaosta dell’Ente Parco, al fine di garantire la conformità tra le disposizioni del piano e del regolamento e l’intervento stesso. Si ritiene che per la realizzazione di interventi, opere e costruzioni da realizzarsi all’interno di aree protette occorrono tre distinti ed autonomi provvedimenti: a) la concessione edilizia ( ora sostituita dal permesso di costruire ); b) l’autorizzazione paesaggistica; c) il nullaosta dell’ente parco.
LE SANZIONI
Un sistema organico di tutela dei beni culturali non può prescindere dalla previsione di sanzioni per i comportamenti che, nella visione del legislatore, li espongono a rischio o li danneggiano. Come presupposto per la punizione vi è “ la commissione di un fatto offensivo di un bene “. Va considerato che non necessariamente la sanzione penale si rivela la più efficace. Se infatti essa rappresenta la forma più gravemente incisiva, essa richiede una modalità applicativa – il processo penale – particolarmente elaborata, mentre la sanzione amministrativa è direttamente applicata dall’autorità amministrativa incaricata del controllo, con procedura più agile. Di questi principi il Codice mostra di tenere conto graduando e articolando le sanzioni. Infatti la Parte IV comprende le sanzioni ed è divisa in 2 titoli: I TITOLO: SANZIONI AMMINISTRATIVE ( artt. 160 – 168 ) II TITOLO: SANZIONI PENALI ( artt. 169 – 181 )
Appunti - Legislazione dei beni culturali - Diritto di beni culturali e paesaggio - a.a. 2014/2015
Corso: Legislazione dei Beni Culturali (LE07104344)
Università: Università degli Studi di Padova
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